李步云：人權(quán)是如何進(jìn)入中國憲法的

作者李步云，中國社會科學(xué)院榮譽(yù)學(xué)部委員，法學(xué)所研究員，公法研究中心主任，博士生導(dǎo)師

 

原標(biāo)題：親歷從“法制”到“法治”的轉(zhuǎn)變

 

從“法制”到“法治”，看似一個字的改動，中國卻走過了20年的歷程，“公民在法律上一律平等”、“罪犯也是公民”、“實(shí)行社會主義法治”、“以法治國”、“保障人權(quán)”……這些今天的平常提法，在中國當(dāng)代法治史上卻是經(jīng)歷了艱難曲折的歷程才被確立起來。

 

通過這些詞匯背后的爭論，我們看到中國法治觀念的前進(jìn)步伐……

 

———編者

 

確立“公民在法律上一律平等”的觀念

 

《堅(jiān)持公民在法律上一律平等》發(fā)表后，有讀者寫信給我說：“我很欽佩你，但是很擔(dān)心你被打成右派”。

 

改革開放初期，法學(xué)界有兩篇文章影響很大，都是《人民日報》發(fā)表的。1978年12月6日發(fā)表了我撰寫的《堅(jiān)持公民在法律上一律平等》，稍晚又有喬偉的《獨(dú)立審判，只服從法律》。這兩篇文章標(biāo)志著法學(xué)界的思想解放開始了。

 

寫這篇文章和我個人的生活經(jīng)歷有關(guān)系，也和“文革”有關(guān)系。當(dāng)時十一屆三中全會即將召開，人心思法、人心思定、人心思治的情緒是很強(qiáng)烈的。大家開始突破理論禁區(qū)，以前不允許談的問題現(xiàn)在可以討論了。我想一個新的時代開始了，法學(xué)的春天到來了，就開始寫《堅(jiān)持公民在法律上一律平等》，從構(gòu)思到寫完不到半個月。

 

寫這篇文章時，壓力是有的，但是心里很坦然。“文革”期間我看到的法律面前不平等的個案太多了。這是一個重大的理論問題，值得突破，而且相對來說好突破一點(diǎn)。法律平等問題在1954年的憲法中有表述，但是在1975年和1978年的憲法中被取消了。

 

文章發(fā)表后，國內(nèi)國外反響比較大，我收到好多信件。其中一封陜西農(nóng)村郵來的信，給我的印象很深。字跡很好，可能是個知識分子寫的。他說“我很欽佩你，但是很擔(dān)心你被打成右派”。因主張法律平等而被打成右派，并非沒有先例。1957年“反右”運(yùn)動，法學(xué)界弄了很多“右派”。當(dāng)時最高法院刑事審判庭庭長賈潛主張“磚瓦論”，說我們可以把資產(chǎn)階級法律廢除，但是不能一點(diǎn)也不繼承，就好像房子被推倒，磚和瓦還是可以用的，結(jié)果被打成“右派”。學(xué)者楊兆龍，也是因?yàn)榉傻睦^承性和平等問題，受到批判。

 

《紅旗》雜志社主動請我用這個題目再寫一篇文章，我對雜志社理論部的編輯說，這個題目你們要考慮，因?yàn)楫?dāng)時理論界和人大、政法部門中的主流看法是，“公民”和“人民”有嚴(yán)格區(qū)別，敵對勢力是公民但不是人民，因此對他們不能講平等，所以“公民在法律上一律平等”的說法就有點(diǎn)問題。而且十一屆三中全會公報中用的是“人民在自己法律面前一律平等”。雜志社研究之后，還是決定和十一屆三中全會保持一致，使用“人民”這一概念。

 

這篇文章名叫《人民在自己的法律面前一律平等》，比《人民日報》上的那篇長，是重寫的。但《人民日報》上的那篇影響更大，外國的一個記者發(fā)了通訊，說這是中國共產(chǎn)黨在民主法制上采取新政策的一個信號，當(dāng)時供中央領(lǐng)導(dǎo)人看的“大參考”登了他的通訊。

 

確立“罪犯也是公民”的觀念

 

《論我國罪犯的法律地位》發(fā)表以后，全國鬧開了。監(jiān)獄里邊有人拿著《人民日報》說，“你看，我也是公民”。

 

我對人權(quán)問題的關(guān)注是從《堅(jiān)持公民在法律上一律平等》開始的，接下來我還寫了《論我國罪犯的法律地位》。這篇文章的誕生有它的偶然因素。在一次民主與法制研討會上，時任中國社科院副院長的鄧力群做了主題發(fā)言，說“文革”期間他被關(guān)在秦城監(jiān)獄隔離審查，這個關(guān)押高級政治犯的監(jiān)獄很有意思，它是公安部副部長楊奇清負(fù)責(zé)建造的，但是第一個被關(guān)進(jìn)去的就是他自己。鄧力群說完這個之后，又講了一個故事，給我很大的震動。他說他當(dāng)時親眼看到監(jiān)管人員為了懲罰被審查的人，故意污辱犯人的事例。

 

這太不像話了，我決定要給罪犯寫一篇文章。我找了我的朋友徐炳。他此前在《光明日報》上就張志新事件發(fā)表了一篇關(guān)于言論自由的文章，有17個省的報紙轉(zhuǎn)載了這篇文章，他寫這篇文章前征詢過我的意見，就這樣認(rèn)識了?！墩撐覈锓傅姆傻匚弧愤@篇文章，以我為主，是我倆共同起草的，刊登在1979年10月30日的《人民日報》上。

 

我在這篇文章中說，罪犯也是公民，他有很多權(quán)利，盡管剝奪了他很多自由，但他的財產(chǎn)、他的人格尊嚴(yán)、人身安全等都要受到保護(hù)。文章發(fā)表以后，全國鬧開了。監(jiān)獄里邊有人拿著《人民日報》說，你看，我也是公民。

 

該文引起很大的風(fēng)波。我、人民日報、全國人大研究室，還有公安部勞改局，這四個地方都收到好幾百封信，有反對的，也有支持的。有點(diǎn)名批評的，全國檢察長會議也在一個文件上不點(diǎn)名地批評了兩篇文章，其中一篇就是我的這篇《論我國罪犯的法律地位》。我私交很好的一個同學(xué)也在上?！督夥湃請蟆飞习l(fā)了一整版文章批評我這篇文章，不同意罪犯也是公民。

 

后來，公安部勞改局辦公室主任李均仁跟我交換意見。他說：“李老師你的文章寫得好，很多事我們以前沒有想到，確實(shí)對我們有很大的指導(dǎo)意義，希望你再寫。”雖然前一篇文章已經(jīng)被高層批了，但后來我又寫了《再論我國罪犯的法律地位》，發(fā)表在1980年第3期的《法學(xué)雜志》上。

 

為什么要寫第二篇呢?第二篇有個核心的觀點(diǎn)，就是罪犯被剝奪政治權(quán)利以后，不是所有的權(quán)利都被剝奪了。當(dāng)時法學(xué)界很多人認(rèn)為，一被剝奪了政治權(quán)利，所有的政治權(quán)利就都沒有了。我說，這是不對的，只有四項(xiàng)政治權(quán)利沒有了，其他政治權(quán)利是不能剝奪的，例如申訴、檢舉、控告、揭發(fā)……直到執(zhí)行槍決之前，你都可以喊冤申訴，這個權(quán)利是不能剝奪的。這也是政治權(quán)利。

 

后來是中國社科院副院長張友漁保了我，他說：“李步云這篇文章沒有錯，觀點(diǎn)是對的，如果說有什么不足，頂多是說早了一點(diǎn)，現(xiàn)在我們這些老干部的權(quán)利還得不到保障呢，別說罪犯了。”

 

“社會主義法治”進(jìn)入中央文件

 

1979年，我寫過一篇文章陳述取消黨委審批案件的9條理由，后來我參與起草的中央64號文件明確宣布取消黨委審批案件的制度。

 

1979年，刑法、刑訴法等7部法律出臺以后，胡耀邦說，黨內(nèi)有些規(guī)定和這些法律有矛盾，中央應(yīng)該出臺一個文件糾正以前的一些錯誤做法。中央書記處就叫中國社科院法學(xué)所推薦人，后來決定讓我來搞，具體內(nèi)容要我調(diào)查研究以后再定。我個人做了一些調(diào)查，起草了第一稿。

 

后來鄧力群和我商量說，這個文件的起草太復(fù)雜了，涉及到好多問題，要我再推薦兩個人，我就推薦了中國社科院法學(xué)所的王家福和劉海年，加上鄧力群推薦的一個人，我們4個人起草，由鄧力群主持、滕文生參加，一共討論了8次，每次都是討論完馬上修改，第二天在中南海里面的印刷廠打印出新稿。我記得最后一次討論前，鄧力群告訴我說：“政治局馬上要開會討論了，你們看看還有什么要改的?”我們又修改了幾個字，由我寫條子告訴鄧力群。

 

討論過程中我們沒有意見分歧。聽說文件通過以后，最高法院黨組全體鼓掌，這是從來沒有過的事情。當(dāng)時最高法院院長江華到處講，“我認(rèn)為這個文件是建國以來，甚至是建黨以來，關(guān)于政法工作的第一個、最重要的、最深刻的、最好的文件，是我國社會主義法治建設(shè)新階段的重要標(biāo)志”。

 

這個文件名叫《中共中央關(guān)于堅(jiān)決保證刑法、刑事訴訟法切實(shí)實(shí)施的指示》，也叫“64號文件”，1979年9月9日頒布的。

 

64號文件的突破有幾個：官方文件中第一次使用“社會主義法治”一詞，這是有意識地使用“治”而非“制”字;此外，取消“公安六條”中的反革命罪和惡毒攻擊罪，還宣布已摘帽的“地富反壞右”和公民享有一樣的平等權(quán)利;此外，明確宣布取消黨委審批案件的制度。

 

在建國后到1979年的30年時間里，判3-5年以上刑期的稍微嚴(yán)重些的案子，必須經(jīng)當(dāng)?shù)攸h委討論通過以后，檢察院才能蓋章批捕、法院才能判決。在接到64號文件起草任務(wù)之前，1979年3月6日，我就寫過一篇2000字的文章登在《人民日報》內(nèi)參上，陳述了取消黨委審批案件的9條理由。不久以后，《人民日報》就用“大參考”把這篇文章報送中央政治局。我跟鄧力群說這個內(nèi)容應(yīng)該寫進(jìn)文件，他說“你去調(diào)查一下”。

 

在最高法院，接待我的是研究室主任魯明健和一個姓范的庭長，我說準(zhǔn)備取消黨委審批案件制度，征求他們的意見，他們說當(dāng)然很同意，但是最好是由學(xué)者提出來，“由我們法院提，別人會說這是向黨要權(quán)。”在最高檢的黨組擴(kuò)大會議上，我提出取消黨委審批案件制度，也獲一致同意。

 

在起草文件過程中，發(fā)生的一件事情也支持了取消黨委審批案件的決定。大概是天津清河縣，幾十人開黨委擴(kuò)大會議時抱怨說，現(xiàn)在是秋收大忙的時候，事情很多，黨委會還得一件件地審批案子，這個事情值得考慮。有位參會的新華社記者寫了一個內(nèi)參，胡耀邦和主管政法工作的彭真都批了，說要不要保留黨委審批案件制度值得研究。當(dāng)時我們在中南海起草64號文件，這個內(nèi)參批件也印發(fā)給我們了。

 

這就是64號文件起草的大致經(jīng)過。

 

從“法制”到“法治”

 

1979年9月，我和王德祥、陳春龍撰寫了《論以法治國》，法學(xué)界普遍認(rèn)為，這是第一次明確提出要在我國實(shí)行依法治國，并從理論和實(shí)踐上做了系統(tǒng)論述的文章。

 

1979年9月，我和王德祥、陳春龍撰寫了《論以法治國》，從觀念更新和制度變革兩方面詳細(xì)論述了要在我國實(shí)行以法治國的方針。當(dāng)時中國社科院在北京舉辦了有全國500多位學(xué)者參加的慶祝中華人民共和國成立三十周年大型研討會。這篇文章就是為這次會議所撰寫。我還在9月30日的分組討論會上就此做了口頭發(fā)言。法學(xué)界普遍認(rèn)為，這是第一次明確提出要在我國實(shí)行依法治國，并從理論和實(shí)踐上做了系統(tǒng)論述的文章，從此開始了“法治論”、“結(jié)合論”和“取消論”這三大派的激烈論爭。“結(jié)合論”的觀點(diǎn)是，“人治”和“法治”都有必要，兩者應(yīng)結(jié)合起來。“取消論”這一派則認(rèn)為，“人治”與“法治”是西方的一種提法，不科學(xué)，有片面性，有副作用，“我們用‘建設(shè)社會主義法制’就行了。”

 

1980年初，中國社科院法學(xué)所在北京市高級法院的一個小禮堂里，舉辦了全國第一次人治與法治專題討論會，有將近400人參加。當(dāng)時安排了12個人發(fā)言。第一個發(fā)言的是董必武的秘書陶希晉，董必武八大的講話就是他起草的。他很鮮明地說，我們要搞法治，不搞人治。

 

陶希晉的地位很高，他一定調(diào)，我很尊敬的一位主張“結(jié)合論”的老師，本來被安排了要發(fā)言，他卻突然取消講話。我怎么動員他也不講了。我最后一個發(fā)言，批“結(jié)合論”，講到半截的時候，會場中間就有人站起來，打斷了我的話，說：“老李，你們幾個不正派，為什么把自己的觀點(diǎn)硬塞進(jìn)中央文件?”他是我的一個好朋友。我說：你不要誤解，當(dāng)然我們四個起草人的觀點(diǎn)傾向于以法治國，但是這個文件在中南海前前后后進(jìn)行了八次討論，前后兩個月征求過很多人的意見，再由政治局正式通過。不能說是把我們個人的觀點(diǎn)硬塞進(jìn)了中央的“64號文件”。

 

不過，當(dāng)時包括負(fù)責(zé)中央政法工作的個別領(lǐng)導(dǎo)中，也有人反對“法治”這個提法。認(rèn)為提“社會主義法制”就可以了。

 

1996年12月，由田紀(jì)云帶隊(duì)，全國人大在深圳組織了一個高級研討班，參加這次會議的，除了各專門委員會的主要成員還有各省市的省人大主任和秘書長，共200余人。會議請我、厲以寧和吳家麟三個人做主題發(fā)言。吳家麟講憲法，厲以寧講經(jīng)濟(jì)改革，我講依法治國。我是12月8日講的，講完以后就回北京了。第二天就有人告訴我，有個領(lǐng)導(dǎo)發(fā)言不同意“法治”的提法，說“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”這16個字已經(jīng)很全面了，有動態(tài)的有靜態(tài)的什么都有了，為什么一定要提三點(diǎn)水那個“治”?

 

1996年2月8日，王家福代表我們課題組在中南海為政治局講法制課，用的還是原來定的題目：《關(guān)于實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法制國家的理論和實(shí)踐問題》。十五大召開前夕，我和王家福、劉海年商量，必須通過這次黨代會把“法制國家”改為“法治國家”，為此給中央送了幾份材料，其中一份就是江澤民同志1989年9月26日的一段話，即“我們絕不能以黨代政，也絕不能以黨代法，這也是新聞界講的究竟是人治還是法治的問題，我想我們一定遵循法治的方針。”

 

三大派論爭了近20年，一直到1997年十五大召開才基本結(jié)束。十五大報告起草時，還有人寫信反對把“制”改為“治”。但中央最后采納了學(xué)者的建議，將“制”改為“治”。

 

在1979年以后的近20年里，我寫了20多篇專題論文，全面闡述了以法治國的科學(xué)內(nèi)涵、重大意義和法治國家的基本要求，并回答了“結(jié)合論”和“取消論”的種種質(zhì)疑。后來我寫過一篇文章回顧三大派論爭這段歷史，題目是《從法制到法治———二十年改一字》。關(guān)于法制與法治的區(qū)別，我將它概括為三條：首先，法制是法律制度的簡稱，法律制度是相對于一個國家的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、軍事等制度來說的，而法治從來都是相對于人治來說的，沒有人治就無謂法治，相反亦然。其次，法律制度包括民法、刑法等一套法律規(guī)則以及這些規(guī)則怎么制定、怎樣執(zhí)行和遵守等制度;法治與人治則是兩種對立的治國理念和原則，即國家的長治久安不應(yīng)寄希望于一兩個圣主賢君，而關(guān)鍵在于是否有一個良好的法律和制度，這些良好的法律還應(yīng)得到切實(shí)的遵守。再次，任何一個國家的任何一個時期，都有自己的法律制度，但不一定是實(shí)行法治。

 

“以法治國”第一次進(jìn)入黨的文獻(xiàn)

 

1980年，署名為人民日報特約評論員的《社會主義民主與法制的里程碑》總結(jié)了審判“四人幫”的經(jīng)驗(yàn)，這是中央書記處代表中央寫的，其中有一段話：審判“充分體現(xiàn)了以法治國的精神”，這是在黨的重要文獻(xiàn)中第一次用“以法治國”這一概念。

 

1980年7月，由于中共中央法律事務(wù)多起來了，中央書記處書記鄧力群向中國社科院法學(xué)所要人，說需要一個懂法律的人才。法學(xué)所的領(lǐng)導(dǎo)跟我談話，說決定把我借調(diào)到中央書記處。鄧力群此前曾經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)我們起草過64號文件，對我比較熟悉，但是他有一個規(guī)矩，調(diào)人之前先得看一兩篇文章，覺得行再調(diào)人。他看的就是1979年我發(fā)表在《紅旗》雜志上那篇關(guān)于法律平等的文章，看了之后說可以調(diào)我。我在中央書記處研究室政治組工作了一年多。

 

我在書記處研究室工作期間，開始審判林彪、四人幫反革命集團(tuán)。這是很大一件事情，彭真提出來，要書記處代表中央寫一篇文章，總結(jié)一下審判“四人幫”的經(jīng)驗(yàn)。我具體負(fù)責(zé)這篇文章的撰寫工作，寫的過程中我提出最好再找一個人合作，鄧力群同意了。于是我又邀請了同事王家福共同執(zhí)筆。在起草過程中，滕文生參與了討論，最后由林澗青和鄧力群定稿。

 

這篇文章名叫《社會主義民主與法制的里程碑》，發(fā)表于1980年11月22日，署名為人民日報特約評論員，文章總結(jié)了審判林彪、四人幫反革命集團(tuán)貫徹的五條原則：司法工作的獨(dú)立、司法工作的民主、實(shí)事求是、革命人道主義以及法律面前人人平等原則。文章中還有一段話：審判“充分體現(xiàn)了以法治國的精神”。這是在黨的重要文獻(xiàn)中第一次用“以法治國”這一概念。

 

“人權(quán)”入憲

 

應(yīng)該講，我們和資本主義的人權(quán)觀點(diǎn)是有區(qū)別的，但我們社會主義也要講人權(quán)。

 

在寫作《論我國罪犯的法律地位》后很長一段時間，我沒有再寫關(guān)于人權(quán)問題的文章。從那時候開始一直到1991年，輿論界都一致反對人權(quán)這個概念，說這是西方口號。

 

1983年，我們社科院法學(xué)所接受了兩個任務(wù)：一個是批判人權(quán)，一個是批判無罪推定。所里分配給了幾位同志。有趣的是，吳家璠是第一個在《人民日報》寫文章要借鑒西方無罪推定的人，現(xiàn)在他的任務(wù)是寫文章來批無罪推定。批人權(quán)問題的文章叫王家福、我和信春鷹三個人撰寫。我們?nèi)齻€人開會，我說，我有個條件，不能再說“人權(quán)是資產(chǎn)階級”的判斷，否則我就不參加了。應(yīng)該講，我們和資本主義的人權(quán)觀點(diǎn)是有區(qū)別的，但我們社會主義也要講人權(quán)。王家福說行，他同意。先由信春鷹寫了兩萬多字初稿。后來這稿子和批無罪推定的文章都沒有發(fā)表。在那個氣候下這樣的文章不好寫，就有意拖掉了。

 

1991年初，中央出了16個題目，后來又加了3個。這19個題目中包括：蘇聯(lián)是怎么發(fā)生變化的、西方的社會民主主義對中共和國際共運(yùn)有什么影響、怎樣看待民主、自由、人權(quán)問題，等等。中國社科院接受了一批任務(wù)，其中我、王家福和劉海年負(fù)責(zé)人權(quán)課題。我們先成立了一個課題組，到1992年又正式成立中國社會科學(xué)院人權(quán)研究中心，王家福任主任，我和劉海年、劉楠來是副主任。在人權(quán)研究中心舉辦的第一次會議上，有外交部等好幾個部委派人參加，影響很大。

 

接下來我們就寫了一系列報告，給中央提建議，比如說：什么是人權(quán)、社會主義要高舉人權(quán)旗幟、怎樣區(qū)分人權(quán)問題和干涉內(nèi)政的界限等等。那以后我們到過南亞和北美一些國家考察人權(quán)，前后給中央寫了60多份內(nèi)部報告，對中央制定政策起了一定的影響。

 

1998年8月29日，我在全國人大常委會法律講座前與當(dāng)時的李鵬委員長交談，他是表示“人權(quán)不是資本主義的專利品，我們社會主義國家也講人權(quán)”的中央領(lǐng)導(dǎo)之一。在這前后，有其他中央領(lǐng)導(dǎo)也開始講，人權(quán)不是資本主義的專利品，我們社會主義國家也講人權(quán)。

 

人權(quán)入憲前，全國開了6個座談會，其中一個座談會有5位憲法學(xué)家參加，我、張慶福、許崇德、韓大元和徐顯明。吳邦國主持會議，許崇德年紀(jì)最大，先叫許崇德講，他不講。后來點(diǎn)了我，我講了四個觀點(diǎn)。

 

我主張人權(quán)入憲，徐顯明稍后在發(fā)言中也講了這個問題。當(dāng)時就有人反對，說為什么一定要寫人權(quán)?全世界那么多國家，也只是一部分國家把人權(quán)寫進(jìn)了憲法，我們的憲法已經(jīng)把公民的權(quán)利寫得很詳細(xì)了，沒有必要把人權(quán)再寫進(jìn)憲法。后來中央還是采納了學(xué)者的建議。

 

2004年憲法修改后，中央電視臺做了一期50分鐘的專題，節(jié)目總結(jié)這次修憲的精神，我應(yīng)邀在其中講了幾個問題，包括人權(quán)入憲。我講了這樣幾個理由，第一，12年以前，我們還說人權(quán)是資產(chǎn)階級口號，現(xiàn)在很多干部不敢談人權(quán)，寫進(jìn)憲法以后有利于進(jìn)一步解放思想;第二，寫進(jìn)憲法有利于給人權(quán)以制度上的保障，促進(jìn)制度革新;第三，有利于在國際上提高地位，提高我們的發(fā)言權(quán);第四，人權(quán)是人人應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，不限于憲法規(guī)定的權(quán)利，法律不規(guī)定公民不一定沒有，人應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利范圍要廣，把人權(quán)這個總的概念寫進(jìn)憲法比較科學(xué)，有它的特殊意義。

 

把人權(quán)寫進(jìn)憲法的主張后來被采納了。