美國 金錢政治腐蝕國家治理能力

 

4月18日，上千名民眾在華盛頓國會山舉行抗議示威，要求國會采取行動結(jié)束政治腐敗并確保選舉自由公正。圖為警察將示威者驅(qū)趕至外圍，自愿被逮捕的示威者可留在圈內(nèi)。據(jù)抗議示威組織者稱，當(dāng)日有數(shù)百名抗議者被警方逮捕。新華社發(fā)

 

4月15日，來自美國佛羅里達的安德列亞·雷打著標(biāo)語，上面貼滿了自制的“美元”，調(diào)侃美國選舉中的“金錢政治”。本報記者 張朋輝攝

 

 

 

伊萊扎·卡尼（《美國展望》雜志高級編輯）

 

達雷爾·韋斯特（美國布魯金斯學(xué)會副會長兼政府研究部主任）

 

袁 征（中國社會科學(xué)院美國研究所美國外交室主任）

 

林德山（中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授）

 

阿納托利·奧特爾巴（俄羅斯地緣政治問題研究院研究員）

 

約瑟夫·布拉姆爾（德國外交政策協(xié)會專家）

 

競選資金籌集——

民眾被擋在核心議程之外

 

伊萊扎·卡尼：2016年以來，不同民意調(diào)查機構(gòu)的結(jié)果都顯示，美國人民對腐敗、就業(yè)、醫(yī)療保障、教育等問題十分關(guān)心。實際上，民眾擔(dān)心利益集團通過巨額政治獻金腐蝕政治體制，甚至扭曲、控制整個選舉進程，進而對行政機構(gòu)和立法機構(gòu)產(chǎn)生影響。

 

美國的競選資金籌集制度造成普通民眾被擋在核心議程之外，整個競選過程被利益集團控制。美國總統(tǒng)奧巴馬對這一話題也很關(guān)注。在今年的國情咨文中，奧巴馬談到有關(guān)民主話題時表示，將利用到各州的機會，宣講他重新劃分選區(qū)和保障選舉權(quán)的政策主張，即涉及美國民主制度下的選舉不公問題。

 

金錢對美國政治的重要性不言而喻，從未見過資金不充裕的候選人能夠贏得選舉。美國歷史上多次出現(xiàn)億萬富翁試圖用金錢贏得選舉的情況，都引發(fā)民眾極大憤慨?，F(xiàn)在，美國民眾期待國會出臺相關(guān)法案，對巨額競選資金進行監(jiān)管。巨額捐贈資金和資金使用高度不透明，極易滋生腐敗，丑聞的出現(xiàn)使得民眾對改革的要求更迫切，這是一個不斷加碼的循環(huán)過程。

 

達雷爾·韋斯特：金錢對美國政治與經(jīng)濟發(fā)展都產(chǎn)生影響。它影響政府議程的設(shè)置，影響官員的思考方式。為大選捐錢多的人往往能得到更多機會，金錢讓捐獻者有了更大的能力來影響決策。

 

從大選進程可以看到，大選耗費巨資，競選人高度依賴金錢，而優(yōu)渥的回報又讓越來越多的美國富人和企業(yè)熱衷為政治注資，形成惡性循環(huán)。在一個分配過度失衡、政治機構(gòu)功能失調(diào)的時代，富豪們所擁有的大量資源與造勢能力強化了美國政治機制在透明度和公信力等方面存在的痼疾。

 

一項名為“美國成功經(jīng)濟人士”的公共政策項目對美國收入前1%的家庭進行的調(diào)查顯示，99%的受訪者表示他們參與總統(tǒng)大選投票，其中68%表示向政客競選提供資金，比普通民眾高出許多。這一項目的另一項調(diào)查是過去6個月內(nèi)是否接觸過美國的參議員、眾議員、白宮官員，回答“是”的受訪者分別有40%、37%、12%，這一結(jié)果也比普通民眾高出許多。原因很簡單，富人們深知介入政治的好處。

 

袁征：“金錢是政治的母乳”，這是對當(dāng)代美國政治一針見血的描述，它形象地道出金錢在美國政治中的重要作用。金錢可以通過選舉轉(zhuǎn)化為政治力量，它對候選人的行為、政黨的行動和政府的決策產(chǎn)生微妙的影響，并引發(fā)政治腐敗。

 

近幾十年來，美國的競選經(jīng)費開支增長迅速。據(jù)統(tǒng)計，各級公職選舉開支由1952年的1.4億美元增至1980年的11億美元。2000年上升到30億美元，2012年高達73億美元。據(jù)預(yù)測，2016年美國大選總開支將可能超過100億美元，成為有史以來最昂貴的選舉。1976年，美國總統(tǒng)選舉開支為6690萬美元，2004年這一數(shù)字驚人地上升到7.179億美元。不到20年的時間里，總統(tǒng)選舉的費用足足增長10倍以上。

 

美國的公職競選越來越成為“燒錢”游戲。候選人越來越忙于籌集資金，卻忽略了普通民眾真正關(guān)心的問題，使得選舉越來越變成金錢的對決。

 

捐款和籌款雙方各有需求，發(fā)生權(quán)錢交易的幾率大為上升，由此滋生腐敗。美國總統(tǒng)當(dāng)選后，往往通過提名公職來“論功行賞”。其中，駐外大使等職是肥缺。選舉成為有錢人的政治游戲，普通民眾尤其是年輕人對政治越來越不感興趣，投票率在低位徘徊。2008年和2012年，只有大約57%至58%的美國公民參與投票。國會中期選舉的投票率甚至低于50%。

 

林德山：金錢在美國政治生活中作用日益重要的突出表現(xiàn)是，立法者或執(zhí)政者越來越富有。在美國特殊的選舉體制下，雖然絕大部分資金來自籌資，但一些競選人也會自掏腰包。目前進行中的2016年大選，在競爭開放席位或挑戰(zhàn)在任者的候選人中，有15位競選者自掏資金占其第一季度競選資金的一半以上，少則數(shù)百萬，多則數(shù)千萬美元。不難理解，過去幾十年美國競選成功者的個人財富水平何以不斷攀升。這種現(xiàn)象導(dǎo)致的惡果是，人們對這些日趨富有的政治家能否真正表達多層次的民意訴求感到懷疑。即使對那些并不富有的政治家來說，鑒于金錢對其政治成功的意義，他們也很難不計后果地與一些具有重要影響力的利益集團為敵。

 

與之相應(yīng)的最大政治惡果，是人們對目前主流政黨的失望和對政治失去信心，尤其是對政治精英失去信任。這轉(zhuǎn)而為那些反主流政治的民粹主義力量提供了機會。它無形中強化了一種政治極化現(xiàn)象。這也正是人們對美國2016年大選最為突出的印象。

 

約瑟夫·布拉姆爾：美國民主政治最大的問題在于，有太多的金錢因素摻雜其中。政策制定者曾經(jīng)通過改革競選財務(wù)制度暫緩這一“癥狀”，但自2007年起，美國最高法院幾乎將改革法案的內(nèi)容否決殆盡。最高法院的理由是，如果對向候選人捐款設(shè)置上限，那么就等于限制了言論自由。換而言之，在最高法院看來，在候選人身上花錢保證了民眾自由表達政治觀點的權(quán)利。因此最高法院的這一規(guī)定無疑是給金錢政治的“洪流”打開了閥門，也為政治獻金、政治腐敗開啟了便利之門。

 

很多學(xué)者以及美國公民都表現(xiàn)出對金錢政治的擔(dān)憂。如果你問美國公民，大選之際最關(guān)心什么問題，他們會告訴你，那些極少數(shù)的人擁有太多對這個國家政治系統(tǒng)的影響力。

 

林德山：從歷史傳統(tǒng)來看，金錢政治是伴隨美國現(xiàn)代政黨發(fā)展的客觀現(xiàn)象。美國的現(xiàn)代政黨有兩個顯著特征。一是以選舉政治為中心。二是政黨本身組織松散，政黨、政治家的籌資能力在更大程度上決定了其贏得政治權(quán)力的能力。美國政黨制度尤其是選舉制度，是美國金錢政治賴以生存的重要環(huán)境。一方面，美國特殊的選舉制度有賴于龐大的競選資金來維持。另一方面，穩(wěn)定的政黨結(jié)構(gòu)也有利于利益集團集中并持續(xù)地運用政治資金力量。美國穩(wěn)定的兩黨制結(jié)構(gòu)事實上讓利益集團更易于選擇影響政治的路徑。與歐洲一些國家嚴格限制利益集團對立法活動的游說相比，美國的法律體系實際上承認利益集團作為社會不同群體的代表參與和影響政治的權(quán)利。

 

表面上，不同利益集團“平等”的游說權(quán)利承載著多元民主的美好愿望，但事實上，政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的不平等導(dǎo)致了國家對不同社會群體的保護存在事實上的不平等。

 

伊萊扎·卡尼：“旋轉(zhuǎn)門”在美國是一個常見現(xiàn)象。官商關(guān)系密切產(chǎn)生的利益交換在美國是“合法的”腐敗。國會議員、政府高官離開政壇后，用顧問等身份開展游說工作。美國法律雖然對此有一定限制，但并未從根本上杜絕這種情況，“旋轉(zhuǎn)門”實際上被特殊利益集團利用了。金錢政治已成為觀察美國政治不可回避的現(xiàn)象。民眾對政府的信心越來越低，這對民主體制的破壞性是致命的。民眾對民主制度沒有信心，就不會積極參與民主治理，低投票率就是民眾信心缺失的表現(xiàn)，這是公眾憤怒的直接反應(yīng)，并且會不斷發(fā)酵、積累。

 

約瑟夫·布拉姆爾： 美國不少政客退位后進入企業(yè)擔(dān)任高管，這種“旋轉(zhuǎn)門”隱藏著危險。他們有些人一開始是企業(yè)高管，在政府部門中尋求職位，但心中始終惦記著將來帶著“人脈資源”回歸企業(yè)。這點在金融業(yè)上表現(xiàn)得最為明顯?？肆诸D政府任期內(nèi)的財政部長魯賓曾極力推動美國放松對金融市場的管制。正是因為一再放松金融監(jiān)管，才導(dǎo)致了華爾街后來的混亂，是金融危機的始作俑者。

 

權(quán)錢交易難除——

現(xiàn)行政治制度的必然結(jié)果

 

阿納托利·奧特爾巴：美國政治經(jīng)濟制度從建立之初便注定了政治權(quán)力與經(jīng)濟利益之間存在不可分割性。人們常用“由金錢驅(qū)動和運轉(zhuǎn)的政治秀”來形容美國大選。金錢成為政客們建立關(guān)系網(wǎng)、打通利益關(guān)節(jié)的靈丹妙藥。不掌握億萬資金，總統(tǒng)候選人很難在競選中脫穎而出，更何談推出自己的執(zhí)政策略？無論誰當(dāng)選美國總統(tǒng)，其主要目標(biāo)是服務(wù)于富人，而不是廣大人民的利益。這意味著在國家政策制定和執(zhí)行過程中，執(zhí)政黨背后的利益集團永遠是優(yōu)先選項，國家利益已位于次要地位。與此同時，金錢政治的泛濫致使社會貧富差距日益擴大，各階層之間的矛盾越發(fā)不可調(diào)和，社會問題層出不窮。

 

伊萊扎·卡尼：2016年在美國爆發(fā)的“民主之春”抗議，示威者提出了“參議員：履行職責(zé)”的口號，要求國會在預(yù)算、人事任命等問題上提高效率。這幾年，國會“功能失調(diào)”已經(jīng)成為常態(tài)。國會也應(yīng)意識到，必須調(diào)整狀態(tài)，改變不作為的局面，否則將面臨更多比“民主之春”規(guī)模更大的反對和挑戰(zhàn)。很多美國民眾傾向于把政治僵局等聯(lián)邦層面的問題同金錢政治聯(lián)系起來，這兩者有很大關(guān)聯(lián)，政治僵局越難以解決，聯(lián)邦層面的治理問題越多，民眾對金錢政治的反對聲音就越高漲。

 

事實上，金錢政治嚴重腐蝕國家治理能力。“民主之春”的抗議者中有女權(quán)主義者、環(huán)境保護主義者，還有工會、移民組織、反警察暴力等人士，這是各階層共識的一種體現(xiàn)，因為大家都意識到了問題的根源。舉例來說，環(huán)境保護主義者就擔(dān)心自己的議程得不到推行，是因為候選人同利益集團進行了利益交換，阻礙相關(guān)政策實施。

 

達雷爾·韋斯特：在收入不平等方面，美國社會不同族群之間的不平等程度在加劇，白人與非洲裔美國人之間的收入差距在25年里增加了兩倍。住房、教育水平與財產(chǎn)繼承方面存在的巨大差別是造成財富失衡的主要原因。

 

過去幾十年中，傾向富人的政治決策熱衷于減稅，導(dǎo)致用于中產(chǎn)階級接受教育的資金減少，大學(xué)費用高得離譜。這種不平等的長期存在，也剝奪了缺乏經(jīng)濟優(yōu)勢者的上升空間。金錢政治多是暗箱操作。由于法院裁定“花錢自由”與“言論自由”同等重要，競選經(jīng)濟變得越來越神秘，富豪們可以為大選組織機構(gòu)捐錢，而不用公布他們的捐款訴求。富人正在創(chuàng)新政治介入模式，將競選活動、議題造勢與慈善融于一體。他們通過將基金會網(wǎng)絡(luò)、草根組織、免稅團體與超級政治行動委員會等相互交織來施加影響。

 

袁征：美國實際上是由富人來制定游戲規(guī)則、維護富人利益的社會。在打著民主旗號，實際上偏向權(quán)錢交易的治理模式下，帶來更為嚴重的社會分化問題。底層民眾忙于生計、對政治決策的參與度不高，越來越被排除在決策過程之外。這一階層的民眾在公共政策過程中缺乏代言人，造成日益被邊緣化，最終的結(jié)果就是貧富分化加劇，社會階層固化現(xiàn)象突出。金錢政治早已成為美式民主的弊病。在2016年國情咨文中，奧巴馬本人也承認金錢對政治的影響過大，稱“少數(shù)家族和幕后利益集團利用資金影響選舉”。

 

民眾對權(quán)錢交易的擔(dān)憂促使美國立法和執(zhí)法部門逐步加大了對競選經(jīng)費的管理，但競選經(jīng)費水漲船高的趨勢表明改革成效有限。在金錢與個人自由的關(guān)系上，美國社會中存有不同看法。有人認為，選舉是自由表達的一種方式，是民主制的重要組成部分，不應(yīng)附加過多約束；對競選捐款和開支加以限制，是對民眾言論自由的束縛，違背了憲法第一修正案的規(guī)定。2010年美國最高法院裁定，企業(yè)和工會有權(quán)無限制地在大選周期向“超級政治行動委員會”捐款。不僅如此，主張改革的公共利益集團和自由派人士無論是在人員組織，還是在經(jīng)濟實力和影響力方面都難以同公司和勞工組織相抗衡。富有的捐款者和特殊利益集團總會找到新的漏洞鉆制度的空子?？梢哉f，金錢政治是美國現(xiàn)行政治制度的必然產(chǎn)物。在現(xiàn)有的制度安排下，徹底根除金錢政治猶如天方夜譚。

 

林德山：美國政黨對現(xiàn)代媒體的依賴和迎合也進一步強化了金錢政治在政黨政治中的地位。過去幾十年美國大選中競選資金的不斷攀升很大程度上是由于媒體投入的不斷擴大。新媒體的發(fā)展對人們社會生活的滲透改變了政黨政治的運作環(huán)境。對游移不定的選民來說，他們的最終選擇在更大程度上取決于媒體所展示的政黨或候選人形象。對媒體的投入水平在很大程度上決定了政黨或候選人的競選運動效果。政黨及候選人不斷加大對媒體的投入，一方面對于候選人的籌資能力提出了更高的要求，同時也顯著加強了受資本力量控制的媒體的政治地位。這些都進一步強化了金錢政治的地位。

 

約瑟夫·布拉姆爾：金錢政治不僅對制定政策有害，對美國的經(jīng)濟也有不利影響。納稅人的錢都被聯(lián)邦政府送入了寡頭的口袋。如果財富市場缺乏甚至沒有競爭，市場內(nèi)只被極少數(shù)的“玩家”主導(dǎo)操控，那就不是自由市場。美國的媒體行業(yè)、金融行業(yè)，都存在這樣的問題?？梢哉f，這是導(dǎo)致美國經(jīng)濟出現(xiàn)問題的本質(zhì)原因。

 

正如我在專著《自由的代價》中總結(jié)的，金錢政治正在讓政策成為利益集團的政治庇護工具。所謂的民主模式成為那些控制著財政命脈的寡頭們搜斂財富的途徑。自由平等幸福的“美國夢”在破滅，取而代之的是日益加劇的貧富分化和階層固化。

 

金錢政治導(dǎo)致美國面臨結(jié)構(gòu)性經(jīng)濟衰退問題。如果深入觀察美國目前面臨的經(jīng)濟問題，就會發(fā)現(xiàn)其周期性衰退的表象下，是結(jié)構(gòu)性的缺陷問題。這不是自由市場經(jīng)濟，而是寡頭操控的所謂“競爭市場”。

 

（人民日報記者章念生、張朋輝、林雪丹、馮雪珺、宋豪新采訪整理）