新一輪都市圈崛起！除一線城市其他落戶限制全部放開放寬

都市圈經(jīng)濟(jì)正越來越受到關(guān)注。隨著城市發(fā)展，中心大城市與周邊地區(qū)的聯(lián)系日趨緊密，并形成了大都市圈，進(jìn)而引領(lǐng)帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

 

為加快培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈，21日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》(下稱《意見》)，提出到2022年，中國(guó)都市圈同城化取得明顯進(jìn)展，到2035年，現(xiàn)代化都市圈格局更加成熟，形成若干具有全球影響力的都市圈，并要求放開放寬除個(gè)別超大城市外的城市落戶限制。

 

加快培育現(xiàn)代化都市圈

 

什么是都市圈？《意見》指出，城市群是新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)，是支撐全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)合作的重要平臺(tái)。都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的大城市為中心、以1小時(shí)通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。

 

華南城市研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、暨南大學(xué)教授胡剛告訴第一財(cái)經(jīng)記者，都市圈與城市群有所不同。在一個(gè)大的城市群里，中心城市往往不止一個(gè)，而是有兩到三個(gè)，而都市圈則是由一個(gè)中心龍頭城市引領(lǐng)周邊地區(qū)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)之間存在很強(qiáng)的互補(bǔ)性。

 

胡剛說，現(xiàn)在中心大城市的發(fā)展比較快，輻射范圍早已經(jīng)超過了自身的行政邊界，在行政區(qū)劃調(diào)整比較發(fā)雜的情況下，通過打造都市圈，可以突破行政區(qū)劃壁壘，在不改變行政區(qū)劃的前提下，把周邊地區(qū)也納入到中心城市一起發(fā)展，包括交通、公共服務(wù)設(shè)施等統(tǒng)籌考慮，相當(dāng)于中心大城市的延伸和擴(kuò)大，讓中心城市和周邊地區(qū)實(shí)現(xiàn)共贏。

 

近年來各地都在加快打造都市圈。例如，在長(zhǎng)三角一體化加速推進(jìn)時(shí)，上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃的編制工作也將啟動(dòng)。根據(jù)第一財(cái)經(jīng)1月16日?qǐng)?bào)道，上海已經(jīng)就《上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃編制工作方案(征求意見稿)》，征求蘇浙兩省的修改完善意見。同時(shí)，上海還商請(qǐng)共同成立上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃編制領(lǐng)導(dǎo)小組，以組織協(xié)調(diào)上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃的編制、審查和實(shí)施，并參與編制過程中重大事項(xiàng)的指導(dǎo)和決策。

 

南京市政府本月初印發(fā)了南京都市圈黨政領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會(huì)議審議通過的《南京都市圈一體化高質(zhì)量發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃》，提出到2020年，將基本建成一體化程度較高、具有較強(qiáng)影響力和競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)家級(jí)現(xiàn)代化都市圈。

 

江蘇省社科院研究員田伯平對(duì)第一財(cái)經(jīng)分析，南京作為江蘇的最大城市、華東地區(qū)的特大城市，在資源、人才、創(chuàng)新等方面應(yīng)該更多地發(fā)揮中心城市的引領(lǐng)帶動(dòng)作用，尤其是要發(fā)揮出南京高校眾多、科教實(shí)力雄厚的優(yōu)勢(shì)。

 

安徽省今年的政府工作報(bào)告也提出，今年將統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展。推動(dòng)合肥都市圈更高質(zhì)量一體化發(fā)展，加快建設(shè)合淮產(chǎn)業(yè)走廊、合六經(jīng)濟(jì)走廊。

 

大都市圈也叫大都市區(qū)。今年的河南省政府工作報(bào)告提出，要支持鄭州建設(shè)國(guó)家中心城市，加快鄭州大都市區(qū)建設(shè)，帶動(dòng)開封、許昌、新鄉(xiāng)、焦作等周邊城市融合發(fā)展。

 

吉林省日前也公布《長(zhǎng)春經(jīng)濟(jì)圈規(guī)劃》，覆蓋省內(nèi)35個(gè)縣市區(qū)，整體規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局。浙江提出全省要形成以杭州、寧波、溫州、金義四大都市區(qū)核心區(qū)為中心帶動(dòng)，以四大都市經(jīng)濟(jì)圈為輻射拓展的“四核、四帶、四圈”網(wǎng)絡(luò)型城市群空間格局。

 

清華大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院的數(shù)據(jù)顯示，目前全國(guó)37個(gè)主要都市圈的人口規(guī)模約占總?cè)丝诘?8%，經(jīng)濟(jì)規(guī)模約占經(jīng)濟(jì)總量的77%。但是都市圈發(fā)展不均衡，上海、杭州、南京等都市圈發(fā)育程度高，發(fā)展動(dòng)力強(qiáng)勁；西部地區(qū)的都市圈范圍普遍較小，發(fā)育程度低，發(fā)展動(dòng)力較弱。

 

對(duì)此，《意見》提出，到2022年，都市圈同城化取得明顯進(jìn)展，基礎(chǔ)設(shè)施一體化程度大幅提高，阻礙生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的行政壁壘和體制機(jī)制障礙基本消除，成本分擔(dān)和利益共享機(jī)制更加完善，梯次形成若干空間結(jié)構(gòu)清晰、城市功能互補(bǔ)、要素流動(dòng)有序、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)調(diào)、交通往來順暢、公共服務(wù)均衡、環(huán)境和諧宜居的現(xiàn)代化都市圈。到2035年，現(xiàn)代化都市圈格局更加成熟，形成若干具有全球影響力的都市圈。

 

除個(gè)別超大城市外將放開戶籍限制

 

打造都市圈，加快區(qū)域內(nèi)的一體化，就必須要加快建設(shè)統(tǒng)一開放市場(chǎng)。以打破地域分割和行業(yè)壟斷、清除市場(chǎng)壁壘為重點(diǎn)，加快清理廢除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法。

 

這其中，加快人力資源市場(chǎng)一體化十分關(guān)鍵?！兑庖姟诽岢?，要放開放寬除個(gè)別超大城市外的城市落戶限制，在具備條件的都市圈率先實(shí)現(xiàn)戶籍準(zhǔn)入年限同城化累積互認(rèn)，加快消除城鄉(xiāng)區(qū)域間戶籍壁壘，統(tǒng)籌推進(jìn)本地人口和外來人口市民化，促進(jìn)人口有序流動(dòng)、合理分布和社會(huì)融合。推動(dòng)人力資源信息共享、公共就業(yè)服務(wù)平臺(tái)共建。

 

超大城市，即城區(qū)人口超過1000萬的城市。目前，我國(guó)僅有北上廣深四個(gè)一線城市城區(qū)人口超過1000萬大關(guān)。也就是說除了這四個(gè)一線城市之外，其他大城市的落戶限制都要放開放寬。

 

廣東體改研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)彭澎對(duì)第一財(cái)經(jīng)分析，京滬等一線城市作為超大城市，人口規(guī)模太大，確實(shí)需要控制；但對(duì)二線城市來說，仍然還有很大的發(fā)展空間，杭州、南京、武漢、成都、鄭州、長(zhǎng)沙等強(qiáng)二線城市，近幾年無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是人口集聚都十分迅速，收入與一線城市的差距越來越小，居住條件好，生活壓力沒那么大。這些城市發(fā)展起來后，可有效減輕一線城市的壓力；另一方面又可以起到區(qū)域龍頭帶動(dòng)作用，帶動(dòng)更多中小城市、區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

 

實(shí)際上，現(xiàn)在即便是這四個(gè)一線城市中，也有所差別，京滬這兩個(gè)超一線城市人口已經(jīng)超過2000萬。為了從病根上破解“大城市病”，京滬相繼提出了人口目標(biāo)和產(chǎn)業(yè)疏解政策。相比之下，廣深兩座一線城市的總?cè)丝诙嫉陀?500萬，無論是產(chǎn)業(yè)還是人口，都還有較大的發(fā)展空間。相對(duì)來說，廣深的落戶門檻都比較低且戶籍政策還在進(jìn)一步放松。

 

例如，今年1月，廣州市發(fā)改委聯(lián)合廣州市人社局、市來穗人員局及市公安局共同發(fā)布了廣州市新一輪遷入戶政策體系。其中，本科以上，不超過40歲即可落戶；深圳繼去年6月實(shí)現(xiàn)大學(xué)畢業(yè)生引進(jìn)“秒批”后，今年2月28日將正式實(shí)施在職人才引進(jìn)和落戶深圳“秒批”，主要包括高層次人才、學(xué)歷類人才、技能類人才、留學(xué)回國(guó)人員和博士后4類。

 

推動(dòng)產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作

 

在都市圈的發(fā)展中，產(chǎn)業(yè)如何分工、互補(bǔ)是重要一環(huán)?！兑庖姟诽岢?，要以推動(dòng)都市圈內(nèi)各城市間專業(yè)化分工協(xié)作為導(dǎo)向，推動(dòng)中心城市產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展，夯實(shí)中小城市制造業(yè)基礎(chǔ)，促進(jìn)城市功能互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)錯(cuò)位布局和特色化發(fā)展。

 

其中，要促進(jìn)城市功能互補(bǔ)，增強(qiáng)中心城市核心競(jìng)爭(zhēng)力和輻射帶動(dòng)能力，推動(dòng)超大特大城市非核心功能向周邊城市(鎮(zhèn))疏解，推動(dòng)中小城市依托多層次基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)增強(qiáng)吸納中心城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接能力，構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)特色鮮明、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的發(fā)展格局。

 

在非核心功能向周邊疏解后，推動(dòng)中心城市產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展。加快推動(dòng)中心城市集聚創(chuàng)新要素、提升經(jīng)濟(jì)密度、增強(qiáng)高端服務(wù)功能。通過關(guān)鍵共性技術(shù)攻關(guān)、公共創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)等方式，加快制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，重塑產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)。以科技研發(fā)、工業(yè)設(shè)計(jì)、金融服務(wù)、文化創(chuàng)意、商務(wù)會(huì)展等為重點(diǎn)發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，推動(dòng)服務(wù)業(yè)與制造業(yè)深度融合，形成以現(xiàn)代服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

 

而對(duì)周邊的中小城市來說，要充分利用中小城市土地、人力等綜合成本低的優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，積極承接中心城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，推動(dòng)制造業(yè)規(guī)?；?、特色化、集群化發(fā)展，形成以先進(jìn)制造為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

 

以廣深為例，目前這兩座一線城市都在嚴(yán)格開發(fā)規(guī)模、強(qiáng)度、邊界管控，有序向周邊城市疏解非核心功能。

 

胡剛分析，廣深這兩座一線城市要疏解的非核心功能，主要是工業(yè)制造業(yè)。隨著土地等各種成本的上升，廣深中心城區(qū)主要應(yīng)當(dāng)發(fā)展高端服務(wù)，如科技創(chuàng)新、金融等產(chǎn)業(yè)，制造業(yè)則要向珠三角其他城市有序轉(zhuǎn)移。比如，目前華為終端放在了東莞，富士康也選擇在廣州外圍的增城落戶。

 

在上海大都市圈，上海作為龍頭城市，與周邊城市之間的產(chǎn)業(yè)存在很強(qiáng)的互補(bǔ)性，上海擁有高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，而周邊地區(qū)的制造業(yè)十分發(fā)達(dá)。目前，研發(fā)、設(shè)計(jì)、營(yíng)銷環(huán)節(jié)在上海，而制造生產(chǎn)環(huán)節(jié)在周邊城市，已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象。

 

胡剛說，中心大都市通過往高端服務(wù)業(yè)、高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展，比較成熟的制造業(yè)則往外拓展，放到周邊地區(qū)，并形成合理分工、互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)鏈。

 

打造軌道上的都市圈 市域鐵路是重點(diǎn)

 

打造都市圈，交通是基礎(chǔ)，尤其是軌道交通，更是重中之重。

 

《意見》提出，要打造軌道上的都市圈。統(tǒng)籌考慮都市圈軌道交通網(wǎng)絡(luò)布局，構(gòu)建以軌道交通為骨干的通勤圈。在有條件地區(qū)編制都市圈軌道交通規(guī)劃，推動(dòng)干線鐵路、城際鐵路、市域(郊)鐵路、城市軌道交通“四網(wǎng)融合”。探索都市圈中心城市軌道交通適當(dāng)向周邊城市(鎮(zhèn))延伸。統(tǒng)

 

這個(gè)過程中，市域鐵路、市域快軌是關(guān)鍵。相比城市群主要依賴高鐵和城際軌道，都市圈主要依賴城際軌道和市域快軌。尤其是市域鐵路(快軌)，從功能上說更接近于地鐵。目前，越來越多的跨城地鐵建設(shè)計(jì)劃出爐，跨城地鐵和市域快軌正成為都市圈發(fā)展的框架和基礎(chǔ)。

 

《意見》要求，要大力發(fā)展都市圈市域(郊)鐵路，通過既有鐵路補(bǔ)強(qiáng)、局部線路改擴(kuò)建、站房站臺(tái)改造等方式，優(yōu)先利用既有資源開行市域(郊)列車；有序新建市域(郊)鐵路，將市域(郊)鐵路運(yùn)營(yíng)納入城市公共交通系統(tǒng)。探索都市圈軌道交通運(yùn)營(yíng)管理“一張網(wǎng)”，推動(dòng)中心城市、周邊城市(鎮(zhèn))、新城新區(qū)等軌道交通有效銜接，加快實(shí)現(xiàn)便捷換乘，更好適應(yīng)通勤需求。

 

市域鐵路或者叫市域快軌、市域快線、市域快鐵等，名稱雖然不一，但本質(zhì)上并無太大差別，從服務(wù)范疇上來說則更接近城市軌道交通，比如在南京等地，都納入了城市地鐵管理。

 

胡剛分析，市域快軌的速度一般達(dá)到了100~160公里/小時(shí)，速度比普通地鐵線路快一倍，與城際軌道差不多。隨著市域快軌、跨城地鐵的發(fā)展，原來中心城市的遠(yuǎn)郊區(qū)以及周邊地區(qū)就變成了中心城區(qū)通勤的范圍，加速了都市圈的形成。

 

根據(jù)2017年6月發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)市域(郊)鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見》要求，市域(郊)鐵路原則上應(yīng)采用公交化運(yùn)營(yíng)模式。城市政府要將市域(郊)鐵路運(yùn)營(yíng)納入城市公共交通系統(tǒng)，充分體現(xiàn)公共服務(wù)屬性。也就是說，市域鐵路體現(xiàn)的是通勤的功能，將中心城市和周邊區(qū)域緊密的連接在一起。（林小昭）