以“憲法+所有具體法治工作”全面推進(jìn)依憲治國(guó)

適逢第二個(gè)國(guó)家憲法日，舉國(guó)上下歡欣鼓舞，各級(jí)政府都在采取積極有效的宣傳形式向社會(huì)公眾宣傳憲法知識(shí)，旨在以國(guó)家憲法日為契機(jī)，全面提升社會(huì)公眾的憲法意識(shí)。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），突出了憲法實(shí)施在全面推進(jìn)依法治國(guó)中的重要地位，并明確提出“堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)”，憲法作為國(guó)家根本法，在全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程中處于最核心和最重要的地位。但是，在法治實(shí)踐中，以何種方式最大程度地動(dòng)員社會(huì)公眾關(guān)注憲法也非常重要，除了通過(guò)國(guó)家憲法日這種形式來(lái)集中宣傳憲法知識(shí)、傳播憲法價(jià)值之外，更重要的是應(yīng)當(dāng)在推進(jìn)憲法實(shí)施的具體政策方針時(shí)提出更加明確和簡(jiǎn)便易行、為社會(huì)公眾容易理解和接受、并且也容易落實(shí)到具體行動(dòng)上的行動(dòng)綱領(lǐng)。“憲法+所有具體法治工作”作為全面推進(jìn)依法治國(guó)的行動(dòng)綱領(lǐng)，不僅能夠有效地樹(shù)立憲法在政府和社會(huì)公眾中的權(quán)威，更重要的是可以很好地約束政府行使公權(quán)力的行為，使得政府行使公權(quán)力的所有方面自始至終被限制在“憲法”的范圍內(nèi)。

“憲法+所有具體法治工作”主要面向“全面推進(jìn)依法治國(guó)”，重點(diǎn)解決的理論和實(shí)踐問(wèn)題就是如何實(shí)現(xiàn)“依憲治國(guó)”的問(wèn)題。“依憲治國(guó)”在依法治國(guó)中的突出地位和重要作用經(jīng)過(guò)了一個(gè)理論上和政策上不斷深化和提升的發(fā)展過(guò)程。

2004年9月15日時(shí)任中共中央總書記胡錦濤同志在紀(jì)念全國(guó)人大成立50周年大會(huì)上的講話中第一次明確提出“依憲治國(guó)”概念。他指出：“依法治國(guó)首先要依憲治國(guó)，依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政”。從上述講話精神來(lái)看，“依憲治國(guó)”概念的提出是與“依法治國(guó)”緊密結(jié)合在一起的，“依憲治國(guó)”被視為“依法治國(guó)”的一項(xiàng)重要工作，在保證“依法治國(guó)”過(guò)程中具有極其重要的地位。“依憲治國(guó)”概念在黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的講話中再度被提出，是2012年12月4日習(xí)近平總書記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話（以下簡(jiǎn)稱“12·4”講話）。他指出，“依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)，依法執(zhí)政關(guān)鍵是依憲執(zhí)政”。前后對(duì)“依憲治國(guó)”與“依法治國(guó)”之間相互關(guān)系的表述略有不同的是，前者用的關(guān)聯(lián)詞是“要”，而后者用的是“是”。“要”只是表明“應(yīng)當(dāng)”、“希望”，而“是”則表示了一種事實(shí)判斷。也就是說(shuō)，習(xí)近平總書記“12·4”講話中主張“依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)”，這一論述已經(jīng)對(duì)“依憲治國(guó)”在“依法治國(guó)”中的核心作用作了明確的肯定性結(jié)論，即“依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)”是一個(gè)毋庸置疑的事實(shí)。我們黨堅(jiān)持“依法治國(guó)”必須首先“依憲治國(guó)”，“依憲治國(guó)”對(duì)于“依法治國(guó)”來(lái)說(shuō)已經(jīng)不是“要”與“不要”的問(wèn)題，而是“必須”、“不得不”的問(wèn)題。習(xí)近平總書記這一闡述在2014年9月5日慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話（以下簡(jiǎn)稱“9·5”講話）中又得到了進(jìn)一步的明確重申。他強(qiáng)調(diào)指出：“堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。”在上述講話中，“依憲治國(guó)”與“依法治國(guó)”之間的辯證關(guān)系已經(jīng)成為無(wú)可爭(zhēng)議的事實(shí)，而當(dāng)下最需要解決的就是如何“堅(jiān)持依憲治國(guó)”，并通過(guò)“堅(jiān)持依憲治國(guó)”來(lái)實(shí)現(xiàn)“堅(jiān)持依法治國(guó)”的目標(biāo)。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》全面肯定了習(xí)近平總書記在“9·5”講話中關(guān)于“堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)”的論述，為從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面科學(xué)合理地界定“依憲治國(guó)”與“依法治國(guó)”的相互關(guān)系，為強(qiáng)化作為國(guó)家根本法的憲法在我們黨依法執(zhí)政、依法治國(guó)中的重要作用提供了最基本的政策依據(jù)。

值得注意的是，盡管《決定》明確了“堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)”的主張，但是并沒(méi)有為“依憲治國(guó)”提供具體和詳細(xì)的行動(dòng)方案。憲法在國(guó)家治理和社會(huì)治理中的作用究竟怎么樣才能得到全面和系統(tǒng)的體現(xiàn)，在行動(dòng)綱領(lǐng)上還不是太清晰。盡管《決定》對(duì)憲法實(shí)施工作給予了高度關(guān)注，但由于憲法作為根本法在實(shí)際生活中并沒(méi)有真正成為解決社會(huì)矛盾和糾紛的依據(jù)，所以，憲法的權(quán)威還沒(méi)有得到社會(huì)公眾的必要尊重，“依憲治國(guó)”的價(jià)值內(nèi)涵還沒(méi)有在實(shí)踐中得到完全的破解。依據(jù)《決定》關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)的各項(xiàng)要求，“依憲治國(guó)”的理念也應(yīng)當(dāng)貫徹到全面推進(jìn)依法治國(guó)的全過(guò)程和各方面，不僅要使“每一項(xiàng)立法都符合憲法精神”，執(zhí)法、司法、守法、法治監(jiān)督、法治保障、法治宣傳教育、法治隊(duì)伍建設(shè)，乃至黨的自身建設(shè)和黨規(guī)黨紀(jì)也要符合憲法的要求。黨的十八屆五中全會(huì)報(bào)告也強(qiáng)調(diào)指出：全面提高黨依據(jù)憲法治國(guó)理政的能力和水平。所以，用“憲法+所有具體法治工作”治理理念可以準(zhǔn)確地反映“依憲治國(guó)”的基本要求，同時(shí)也可以有效地保障“全面推進(jìn)依法治國(guó)”的順利實(shí)施，這是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家的一項(xiàng)重要事業(yè)。

確立“憲法+所有具體法治工作”的行動(dòng)綱領(lǐng)，關(guān)鍵是要充分發(fā)揮憲法作為根本法的法律功能，要學(xué)會(huì)運(yùn)用憲法來(lái)解決日常生活中的具體矛盾和糾紛，要善于將憲法作為解決人們行為對(duì)錯(cuò)的是否標(biāo)準(zhǔn)。

作為國(guó)家根本法，憲法首先是一種政治法，它深刻地反映了一個(gè)國(guó)家和社會(huì)的基本價(jià)值，具有鮮明的意識(shí)形態(tài)特征，體現(xiàn)了統(tǒng)治集團(tuán)的意志，旨在實(shí)現(xiàn)符合統(tǒng)治階級(jí)利益的各種政治目標(biāo)。其次，憲法還是一種特殊形式的法律，是約束人們行為的根本規(guī)范，在實(shí)際生活中有很多涉及國(guó)家治理和社會(huì)治理的重大問(wèn)題和事項(xiàng)需要憲法來(lái)解決。對(duì)于絕大多數(shù)社會(huì)公眾來(lái)說(shuō)，憲法的政治意義往往耳熟能詳，但對(duì)憲法作為法律解決實(shí)際問(wèn)題的作用認(rèn)識(shí)還很膚淺。特別是對(duì)于各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部來(lái)說(shuō)，盡管通過(guò)普法和法治宣傳教育等渠道，對(duì)于憲法的性質(zhì)和一般作用都有所了解，但對(duì)于在日常管理工作中究竟如何遵守憲法，如何用憲法來(lái)約束自身的履職行為往往是一知半解、不知所措?？傮w上說(shuō)，由于憲法實(shí)施狀態(tài)不理想導(dǎo)致了領(lǐng)導(dǎo)干部和社會(huì)公眾對(duì)于憲法在國(guó)家治理和社會(huì)治理中的重要作用不夠重視，在實(shí)際生活中甚至存在著“違法不違憲”的錯(cuò)誤觀念，憲法的權(quán)威沒(méi)有得到必要尊重。

事實(shí)上，憲法作為根本法跟人們的日常生活是緊密相關(guān)的。憲法影響人們?nèi)粘Ｉ畹闹贫韧緩街饕兴膫€(gè)方面：一是憲法確立基本的國(guó)家制度和社會(huì)制度，規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)的法律職權(quán)和職責(zé)，確立憲法所保障的公民基本權(quán)利，建立國(guó)家治理和社會(huì)治理所必須依托的基本法律秩序；二是由立法機(jī)關(guān)根據(jù)憲法授權(quán)，通過(guò)立法方式來(lái)將憲法所規(guī)定的各項(xiàng)原則和規(guī)范要求具體化；三是通過(guò)對(duì)憲法文本進(jìn)行解釋，保證憲法的各項(xiàng)規(guī)定在實(shí)踐中得到很好的遵循；四是對(duì)違反憲法的法律法規(guī)和行為通過(guò)違憲審查途徑予以糾正，對(duì)基本權(quán)利受到侵犯的公民給予制度上的有效救濟(jì)。憲法作為根本法，要充分有效地發(fā)揮自身的法律作用，讓人民群眾感受到憲法就在自己身邊，要讓憲法像民法、刑法、行政法那樣給人們的日常生活帶來(lái)實(shí)質(zhì)性的利益和影響，關(guān)鍵在于首先要有一部好的憲法，有了好的憲法之后，依據(jù)憲法享有國(guó)家權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員以及普通的社會(huì)公眾要對(duì)憲法表示必要的尊重，要從內(nèi)心把憲法視為調(diào)整人們行為的法律規(guī)范，要在行使權(quán)力、履行職責(zé)，行使權(quán)利、履行義務(wù)的過(guò)程中自覺(jué)地遵守憲法的規(guī)定。良好的憲法意識(shí)是推動(dòng)憲法實(shí)施、維護(hù)憲法權(quán)威的重要社會(huì)基礎(chǔ)。在尊重憲法權(quán)威方面，領(lǐng)導(dǎo)干部尤其要率先示范、帶頭遵守憲法。決不能把擁護(hù)憲法、遵守憲法掛在嘴上，在實(shí)際生活中則我行我素，把憲法所賦予的職責(zé)拋在腦后，或者是把實(shí)施憲法片面地視為是中央的事情，屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)的專門工作，與自己日常工作無(wú)關(guān)。

有鑒于憲法的權(quán)威首先來(lái)自于憲法的正確和有效實(shí)施，在全面推進(jìn)依法治國(guó)的過(guò)程中，必須要從理論和實(shí)踐兩個(gè)角度，認(rèn)真地對(duì)待憲法、重視憲法，只有依據(jù)憲法掌握國(guó)家權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭遵守憲法，憲法才能真正地扎根于實(shí)際生活，憲法作為根本法才能具有持久的生命力。所以，將“憲法+所有具體法治工作”作為全面推進(jìn)依法治國(guó)的行動(dòng)綱領(lǐng)，可以有效地解決各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在行使公權(quán)力時(shí)的合法性問(wèn)題，“憲法+”實(shí)際上相當(dāng)于“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”中的“籠子”，不過(guò)，這個(gè)憲法“籠子”一方面賦予國(guó)家機(jī)關(guān)享有公權(quán)力，同時(shí)又給公權(quán)力的行使劃定明確的法律界限，其中不得隨意越權(quán)、濫用職權(quán)，不得隨意推諉責(zé)任等等是憲法這個(gè)“籠子”的邊界，而“憲法+”除了強(qiáng)調(diào)憲法這個(gè)制度“籠子”的特性，更重要的是“憲法+所有具體法治工作”還著重強(qiáng)調(diào)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在實(shí)施全面推進(jìn)依法治國(guó)各項(xiàng)法治工作的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)關(guān)注“憲法”這個(gè)制度前提，要學(xué)會(huì)和養(yǎng)成依憲辦事的能力，要尊重憲法，要確立“于憲有據(jù)”的行動(dòng)綱領(lǐng)。

總之，“憲法+所有具體法治工作”以非常簡(jiǎn)明的邏輯揭示了“依憲治國(guó)”和“于憲有據(jù)”的法治內(nèi)涵，值得在全民法治宣傳教育活動(dòng)中大力推廣，更值得在國(guó)家憲法日重點(diǎn)加以宣傳和弘揚(yáng)。