王英津：深化和拓展“一國兩制”臺灣方案研究的四大方向

王英津 

作者 王英津 中國人民大學兩岸關系研究中心主任、國發(fā)院研究員

自習近平總書記發(fā)表“1·2”講話以來，大陸涉臺研究界經過四年多的不懈努力，取得了豐碩的理論成果。這些研究成果具有重要的理論和現實意義，不僅可為大陸對臺決策部門提供重要參考，而且為進一步探索“一國兩制”臺灣方案奠定了研究基礎。但是，大陸關于“一國兩制”臺灣方案的研究并非完全成熟，仍有待進一步深化和拓展，具體說來，主要有以下四大發(fā)展方向。

第一，研究中央與臺灣特別行政區(qū)如何實現共治的問題。目前研究界關于“一國兩制”臺灣方案的探索，多聚焦于中央管治與臺灣特別行政區(qū)高度自治二元劃分基礎上的權力劃分及配置。香港的“一國兩制”實踐表明，這樣的二元劃分及權力配置不僅在理論上存有瑕疵，而且在實踐中也會產生諸多弊害，故我們應將“管治與自治”的二元劃分及權力配置拓展為“管治、自治與共治”的三元劃分及權力配置，亦即在前者這類二元劃分及權力配置的基礎上，增加兩岸共治的制度平臺，并在此基礎上打造兩岸共同利益，以實現兩岸共治共贏共享。在分析框架上，從“管治與自治”向“管治、自治與共治”的轉變，有助于從統(tǒng)一后的國家治理和“一國兩制”下國家整合的視角更科學地設計“一國兩制”臺灣方案。香港“一國兩制”實踐表明，中央對特別行政區(qū)的治理，僅僅靠管治和自治是不夠的，因為管治和自治不能改變“你的是你的、我的是我的”這一割裂局面，繼而導致難以凝聚雙方的共同利益。中央治港方略開始從“管治和自治”向“管治、自治和共治”的方向拓展。這啟示我們，兩岸統(tǒng)一后，在實施兩種不同制度的“并立存異”時，一定要有高瞻遠矚的戰(zhàn)略眼光，適時地鋪設一些向“求同共治”發(fā)展和轉化的政策軌道。今后探索“一國兩制”臺灣方案時應積極推動中央(或大陸)與臺灣特別行政區(qū)的共治，即中央政府在堅持“一國兩制”、高度自治基礎上，通過做“增量改革”來搭建兩岸合作共治的平臺，進一步推動兩岸一體化建設，其目的是在“一國兩制”框架下克服管治和自治的弊端，打破不同制度的阻隔，并融合它們的優(yōu)勢，讓臺灣同胞融入國家發(fā)展大局，參與國家治理實踐，共享國家發(fā)展機遇，推動臺灣地區(qū)的繁榮穩(wěn)定，進而實現兩岸共同發(fā)展，以此縮小彼此差異，消弭分離意識。兩岸統(tǒng)一后，應積極鼓勵臺灣同胞參與大陸的中國式現代化建設。為此，建議大陸從頂層設計的高度來推動共治理念的落實，探索“一國兩制”臺灣方案時要搭建推動兩岸共治的制度平臺，至少要預留兩岸共治的制度空間。

堅持管治、自治和共治的有機統(tǒng)一，是今后實行“一國兩制”的題中之義和基本要求。盡管我們在設計“一國兩制”臺灣方案時不一定會直接寫明三種治理形式的具體概念，但這三種治理形式的價值和精神卻一定要貫穿其中，并實現三者之間的有機統(tǒng)一。“一國兩制”既是在尊重差異基礎上打造“共同”，也是在打造“共同”的前提下尊重差異;既是在管治前提下實現自治，也是在自治基礎上實現共治。這既要求中央對臺灣特別行政區(qū)實行管治，也支持臺灣特別行政區(qū)實施自治，還要推動中央與臺灣特別行政區(qū)實現共治。運用法治調整“一國兩制”臺灣方案中管治、自治與共治的關系，并實現三者的有機統(tǒng)一，既是對中央與特別行政區(qū)關系的發(fā)展創(chuàng)新，也是對“一國兩制”理論、國家結構形式理論、國家治理理論的豐富和發(fā)展。

第二，研究“一國兩制”臺灣方案中支撐制度得以落實的機制和政策問題。“一國兩制”適用于臺灣的“設想”與“方案”是兩個不同的概念，前者多見于鄧小平時期的論述，而后者多見于新時代的論述。從意涵上說，“方案”是不僅要有“設想”，而且要有落實“設想”的具體制度安排。因此，新時代的“一國兩制”臺灣方案相較于鄧小平時期的“設想”會更復雜、更具體。具體說來，新時代的“一國兩制”臺灣方案是一個由不同層次的制度和機制所構成的制度體系，主要包括以下兩個方面。

一是在縱向意義上，作為“方案”的“一國兩制”制度體系包括制度設置、執(zhí)行機制、監(jiān)督機制和政策措施四個層次的制度。過去一段時間內，“一國兩制”臺灣方案的基本框架多停留在制度設置層面，這其實是不全面的。在以上四個層面的制度中，制度設置是重點，是相對宏觀的、確定的。但制度設置中比較復雜的情況是，有時在兩種制度之間存在著過渡或交叉，致使相應的制度類型不容易被識別和把握。執(zhí)行機制是落實制度設置的一系列具體工作制度、環(huán)節(jié)、過程，是為落實制度設置而規(guī)定的操作層面的安排。相對于制度，機制缺少宏觀性和確定性，而側重程序性和過程性，其目的更多在于保障制度設置的有效運行。從目前“一國兩制”臺灣方案的研究來看，學界多聚焦于“一國兩制”適用于臺灣的制度設置，而忽略了保障制度實施的執(zhí)行機制，后者應成為今后探索 “一國兩制”臺灣方案的重點。監(jiān)督機制是制度設置和執(zhí)行機制的硬性約束和外在保障。在制度確立后，還必須建立起監(jiān)督機制以保障制度得以落實，因為制度和機制需要靠權力主體來執(zhí)行和運作，只有建立起強有力的監(jiān)督機制，才能防止權力主體在制度和機制之外濫用權力，進而保障制度和機制能沿循著法律法規(guī)預先鋪設好的軌道運行。政策措施主要是指設計好一個方案后，要將方案付諸實施時還有一個時機選擇的問題。因為制度和機制的實施需要具備一定的條件和時機，如果條件和時機不成熟，即便設計出優(yōu)良的制度及其配套的落實機制，也難以取得實效。實踐表明，不同制度和機制的實施需要具備不同的適用背景、情形和條件。需要注意的是，以上四個層次的制度區(qū)分不是絕對的，而是相對的。在此場合為第二層次的制度(執(zhí)行機制)，在彼場合可能就成為第一層次的制度(制度設置)。

二是在橫向意義上，“一國兩制”適用于臺灣的制度體系包括立法制度體系、司法制度體系、行政制度體系、政黨制度體系，等等。以上縱向和橫向制度體系，共同構成了“一國兩制”臺灣方案的基本框架，它們相輔相成、缺一不可。

第三，研究“一國兩制”臺灣方案如何吸收臺灣同胞的意見和建議問題。聽取和吸收臺灣同胞的意見建議，是探索“一國兩制”臺灣方案的應有內容。自習近平總書記發(fā)表“1·2”講話以來，大陸涉臺研究界圍繞著探索“一國兩制”臺灣方案進行了深入研究并取得了豐碩成果，但目前的研究成果大多從中央頂層設計的視角出發(fā)，較少從臺灣同胞意見和建議的視角來加以研究。因此，今后進一步聽取和吸收臺灣同胞關于“一國兩制”臺灣方案的意見和建議，有助于優(yōu)化和完善“一國兩制”臺灣方案的研究。其實，吸收臺灣同胞的意見和建議也是在貫徹習近平總書記“1·2”講話的精神，因為該講話明確指出“‘一國兩制’在臺灣的具體實現形式會充分考慮臺灣現實情況，會充分吸收兩岸各界意見和建議，會充分照顧到臺灣同胞利益和感情”。“一國兩制”臺灣方案會通過凝聚兩岸雙方的智慧而更具生命力。過去三年，由于蔡英文當局的人為阻撓和新冠疫情持續(xù)蔓延，兩岸人員往來基本中斷，在此情況下，大陸探索“一國兩制”臺灣方案很難直接聽取和吸收臺灣同胞的意見和建議。現在疫情基本結束，隨著兩岸交流的逐步恢復和進一步擴大，聽取臺灣同胞意見和建議的環(huán)境及條件也會隨之具備，因此，在探索“一國兩制”臺灣方案中吸收臺灣同胞意見和建議的工作亟待提上日程。

第四，研究“一國兩制”臺灣方案中目前臺灣當局所控海域的未來管轄問題。重視海洋、經略海洋，成為世界海洋大國和強國，是實現中華民族偉大復興的必然要求。在兩岸統(tǒng)一大勢已不可阻擋、統(tǒng)一步伐日益加快的背景下，學界關于海洋主權問題的研究，不應僅停留在過去的議題上，還應著眼于探討統(tǒng)一后對涉臺海域管轄權劃分的制度安排。“一國兩制”臺灣方案作為一項戰(zhàn)略性的頂層設計工程，應該提前研究未來國家統(tǒng)一中可能遇到的重大問題，并探索解決之道。統(tǒng)一后如何在中央政府與臺灣特別行政區(qū)之間劃分和配置臺灣目前所控制海域(包括環(huán)臺、澎、金、馬周邊海域和南海地區(qū)環(huán)太平島、環(huán)東沙島周邊海域等)的管轄權問題(即“涉臺海域管轄權劃分問題”)，不僅是探索“一國兩制”臺灣方案的重要內容，還是統(tǒng)一后中央對臺灣特別行政區(qū)實施有效治理的重要根據。長期以來，因該問題涉及多個學科的交叉或復合，致使對它的研究并未得到應有重視。然而，隨著民族復興進程和兩岸統(tǒng)一步伐的加快，該問題亟待深入研究并提出解決方案。統(tǒng)一后如何處理臺灣目前所控海域的未來管轄問題，我們既沒有現成的外國經驗可以借鑒，也沒有港澳“一國兩制”實踐的經驗可以參考，還沒有黨和國家領導人的相關論述可以遵循。鑒于以上分析，未來解決臺灣目前所控相關海域的管轄權問題，必須立足兩岸關系的實際，結合現實情況探尋解決這一問題的思路和方法。筆者認為，解決該問題應堅持“一國兩制”框架下的“變”與“不變”相區(qū)分、“主權性管轄權”與“事務性管轄權”相區(qū)分、“對內”與“對外”相區(qū)分三大原則。