王英津：深化和拓展“一國兩制”臺灣方案研究的四大方向

王英津 

作者 王英津 中國人民大學(xué)兩岸關(guān)系研究中心主任、國發(fā)院研究員

自習(xí)近平總書記發(fā)表“1·2”講話以來，大陸涉臺研究界經(jīng)過四年多的不懈努力，取得了豐碩的理論成果。這些研究成果具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義，不僅可為大陸對臺決策部門提供重要參考，而且為進(jìn)一步探索“一國兩制”臺灣方案奠定了研究基礎(chǔ)。但是，大陸關(guān)于“一國兩制”臺灣方案的研究并非完全成熟，仍有待進(jìn)一步深化和拓展，具體說來，主要有以下四大發(fā)展方向。

第一，研究中央與臺灣特別行政區(qū)如何實(shí)現(xiàn)共治的問題。目前研究界關(guān)于“一國兩制”臺灣方案的探索，多聚焦于中央管治與臺灣特別行政區(qū)高度自治二元?jiǎng)澐只A(chǔ)上的權(quán)力劃分及配置。香港的“一國兩制”實(shí)踐表明，這樣的二元?jiǎng)澐旨皺?quán)力配置不僅在理論上存有瑕疵，而且在實(shí)踐中也會(huì)產(chǎn)生諸多弊害，故我們應(yīng)將“管治與自治”的二元?jiǎng)澐旨皺?quán)力配置拓展為“管治、自治與共治”的三元?jiǎng)澐旨皺?quán)力配置，亦即在前者這類二元?jiǎng)澐旨皺?quán)力配置的基礎(chǔ)上，增加兩岸共治的制度平臺，并在此基礎(chǔ)上打造兩岸共同利益，以實(shí)現(xiàn)兩岸共治共贏共享。在分析框架上，從“管治與自治”向“管治、自治與共治”的轉(zhuǎn)變，有助于從統(tǒng)一后的國家治理和“一國兩制”下國家整合的視角更科學(xué)地設(shè)計(jì)“一國兩制”臺灣方案。香港“一國兩制”實(shí)踐表明，中央對特別行政區(qū)的治理，僅僅靠管治和自治是不夠的，因?yàn)楣苤魏妥灾尾荒芨淖?ldquo;你的是你的、我的是我的”這一割裂局面，繼而導(dǎo)致難以凝聚雙方的共同利益。中央治港方略開始從“管治和自治”向“管治、自治和共治”的方向拓展。這啟示我們，兩岸統(tǒng)一后，在實(shí)施兩種不同制度的“并立存異”時(shí)，一定要有高瞻遠(yuǎn)矚的戰(zhàn)略眼光，適時(shí)地鋪設(shè)一些向“求同共治”發(fā)展和轉(zhuǎn)化的政策軌道。今后探索“一國兩制”臺灣方案時(shí)應(yīng)積極推動(dòng)中央(或大陸)與臺灣特別行政區(qū)的共治，即中央政府在堅(jiān)持“一國兩制”、高度自治基礎(chǔ)上，通過做“增量改革”來搭建兩岸合作共治的平臺，進(jìn)一步推動(dòng)兩岸一體化建設(shè)，其目的是在“一國兩制”框架下克服管治和自治的弊端，打破不同制度的阻隔，并融合它們的優(yōu)勢，讓臺灣同胞融入國家發(fā)展大局，參與國家治理實(shí)踐，共享國家發(fā)展機(jī)遇，推動(dòng)臺灣地區(qū)的繁榮穩(wěn)定，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)兩岸共同發(fā)展，以此縮小彼此差異，消弭分離意識。兩岸統(tǒng)一后，應(yīng)積極鼓勵(lì)臺灣同胞參與大陸的中國式現(xiàn)代化建設(shè)。為此，建議大陸從頂層設(shè)計(jì)的高度來推動(dòng)共治理念的落實(shí)，探索“一國兩制”臺灣方案時(shí)要搭建推動(dòng)兩岸共治的制度平臺，至少要預(yù)留兩岸共治的制度空間。

堅(jiān)持管治、自治和共治的有機(jī)統(tǒng)一，是今后實(shí)行“一國兩制”的題中之義和基本要求。盡管我們在設(shè)計(jì)“一國兩制”臺灣方案時(shí)不一定會(huì)直接寫明三種治理形式的具體概念，但這三種治理形式的價(jià)值和精神卻一定要貫穿其中，并實(shí)現(xiàn)三者之間的有機(jī)統(tǒng)一。“一國兩制”既是在尊重差異基礎(chǔ)上打造“共同”，也是在打造“共同”的前提下尊重差異;既是在管治前提下實(shí)現(xiàn)自治，也是在自治基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)共治。這既要求中央對臺灣特別行政區(qū)實(shí)行管治，也支持臺灣特別行政區(qū)實(shí)施自治，還要推動(dòng)中央與臺灣特別行政區(qū)實(shí)現(xiàn)共治。運(yùn)用法治調(diào)整“一國兩制”臺灣方案中管治、自治與共治的關(guān)系，并實(shí)現(xiàn)三者的有機(jī)統(tǒng)一，既是對中央與特別行政區(qū)關(guān)系的發(fā)展創(chuàng)新，也是對“一國兩制”理論、國家結(jié)構(gòu)形式理論、國家治理理論的豐富和發(fā)展。

第二，研究“一國兩制”臺灣方案中支撐制度得以落實(shí)的機(jī)制和政策問題。“一國兩制”適用于臺灣的“設(shè)想”與“方案”是兩個(gè)不同的概念，前者多見于鄧小平時(shí)期的論述，而后者多見于新時(shí)代的論述。從意涵上說，“方案”是不僅要有“設(shè)想”，而且要有落實(shí)“設(shè)想”的具體制度安排。因此，新時(shí)代的“一國兩制”臺灣方案相較于鄧小平時(shí)期的“設(shè)想”會(huì)更復(fù)雜、更具體。具體說來，新時(shí)代的“一國兩制”臺灣方案是一個(gè)由不同層次的制度和機(jī)制所構(gòu)成的制度體系，主要包括以下兩個(gè)方面。

一是在縱向意義上，作為“方案”的“一國兩制”制度體系包括制度設(shè)置、執(zhí)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和政策措施四個(gè)層次的制度。過去一段時(shí)間內(nèi)，“一國兩制”臺灣方案的基本框架多停留在制度設(shè)置層面，這其實(shí)是不全面的。在以上四個(gè)層面的制度中，制度設(shè)置是重點(diǎn)，是相對宏觀的、確定的。但制度設(shè)置中比較復(fù)雜的情況是，有時(shí)在兩種制度之間存在著過渡或交叉，致使相應(yīng)的制度類型不容易被識別和把握。執(zhí)行機(jī)制是落實(shí)制度設(shè)置的一系列具體工作制度、環(huán)節(jié)、過程，是為落實(shí)制度設(shè)置而規(guī)定的操作層面的安排。相對于制度，機(jī)制缺少宏觀性和確定性，而側(cè)重程序性和過程性，其目的更多在于保障制度設(shè)置的有效運(yùn)行。從目前“一國兩制”臺灣方案的研究來看，學(xué)界多聚焦于“一國兩制”適用于臺灣的制度設(shè)置，而忽略了保障制度實(shí)施的執(zhí)行機(jī)制，后者應(yīng)成為今后探索 “一國兩制”臺灣方案的重點(diǎn)。監(jiān)督機(jī)制是制度設(shè)置和執(zhí)行機(jī)制的硬性約束和外在保障。在制度確立后，還必須建立起監(jiān)督機(jī)制以保障制度得以落實(shí)，因?yàn)橹贫群蜋C(jī)制需要靠權(quán)力主體來執(zhí)行和運(yùn)作，只有建立起強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制，才能防止權(quán)力主體在制度和機(jī)制之外濫用權(quán)力，進(jìn)而保障制度和機(jī)制能沿循著法律法規(guī)預(yù)先鋪設(shè)好的軌道運(yùn)行。政策措施主要是指設(shè)計(jì)好一個(gè)方案后，要將方案付諸實(shí)施時(shí)還有一個(gè)時(shí)機(jī)選擇的問題。因?yàn)橹贫群蜋C(jī)制的實(shí)施需要具備一定的條件和時(shí)機(jī)，如果條件和時(shí)機(jī)不成熟，即便設(shè)計(jì)出優(yōu)良的制度及其配套的落實(shí)機(jī)制，也難以取得實(shí)效。實(shí)踐表明，不同制度和機(jī)制的實(shí)施需要具備不同的適用背景、情形和條件。需要注意的是，以上四個(gè)層次的制度區(qū)分不是絕對的，而是相對的。在此場合為第二層次的制度(執(zhí)行機(jī)制)，在彼場合可能就成為第一層次的制度(制度設(shè)置)。

二是在橫向意義上，“一國兩制”適用于臺灣的制度體系包括立法制度體系、司法制度體系、行政制度體系、政黨制度體系，等等。以上縱向和橫向制度體系，共同構(gòu)成了“一國兩制”臺灣方案的基本框架，它們相輔相成、缺一不可。

第三，研究“一國兩制”臺灣方案如何吸收臺灣同胞的意見和建議問題。聽取和吸收臺灣同胞的意見建議，是探索“一國兩制”臺灣方案的應(yīng)有內(nèi)容。自習(xí)近平總書記發(fā)表“1·2”講話以來，大陸涉臺研究界圍繞著探索“一國兩制”臺灣方案進(jìn)行了深入研究并取得了豐碩成果，但目前的研究成果大多從中央頂層設(shè)計(jì)的視角出發(fā)，較少從臺灣同胞意見和建議的視角來加以研究。因此，今后進(jìn)一步聽取和吸收臺灣同胞關(guān)于“一國兩制”臺灣方案的意見和建議，有助于優(yōu)化和完善“一國兩制”臺灣方案的研究。其實(shí)，吸收臺灣同胞的意見和建議也是在貫徹習(xí)近平總書記“1·2”講話的精神，因?yàn)樵撝v話明確指出“‘一國兩制’在臺灣的具體實(shí)現(xiàn)形式會(huì)充分考慮臺灣現(xiàn)實(shí)情況，會(huì)充分吸收兩岸各界意見和建議，會(huì)充分照顧到臺灣同胞利益和感情”。“一國兩制”臺灣方案會(huì)通過凝聚兩岸雙方的智慧而更具生命力。過去三年，由于蔡英文當(dāng)局的人為阻撓和新冠疫情持續(xù)蔓延，兩岸人員往來基本中斷，在此情況下，大陸探索“一國兩制”臺灣方案很難直接聽取和吸收臺灣同胞的意見和建議?，F(xiàn)在疫情基本結(jié)束，隨著兩岸交流的逐步恢復(fù)和進(jìn)一步擴(kuò)大，聽取臺灣同胞意見和建議的環(huán)境及條件也會(huì)隨之具備，因此，在探索“一國兩制”臺灣方案中吸收臺灣同胞意見和建議的工作亟待提上日程。

第四，研究“一國兩制”臺灣方案中目前臺灣當(dāng)局所控海域的未來管轄問題。重視海洋、經(jīng)略海洋，成為世界海洋大國和強(qiáng)國，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必然要求。在兩岸統(tǒng)一大勢已不可阻擋、統(tǒng)一步伐日益加快的背景下，學(xué)界關(guān)于海洋主權(quán)問題的研究，不應(yīng)僅停留在過去的議題上，還應(yīng)著眼于探討統(tǒng)一后對涉臺海域管轄權(quán)劃分的制度安排。“一國兩制”臺灣方案作為一項(xiàng)戰(zhàn)略性的頂層設(shè)計(jì)工程，應(yīng)該提前研究未來國家統(tǒng)一中可能遇到的重大問題，并探索解決之道。統(tǒng)一后如何在中央政府與臺灣特別行政區(qū)之間劃分和配置臺灣目前所控制海域(包括環(huán)臺、澎、金、馬周邊海域和南海地區(qū)環(huán)太平島、環(huán)東沙島周邊海域等)的管轄權(quán)問題(即“涉臺海域管轄權(quán)劃分問題”)，不僅是探索“一國兩制”臺灣方案的重要內(nèi)容，還是統(tǒng)一后中央對臺灣特別行政區(qū)實(shí)施有效治理的重要根據(jù)。長期以來，因該問題涉及多個(gè)學(xué)科的交叉或復(fù)合，致使對它的研究并未得到應(yīng)有重視。然而，隨著民族復(fù)興進(jìn)程和兩岸統(tǒng)一步伐的加快，該問題亟待深入研究并提出解決方案。統(tǒng)一后如何處理臺灣目前所控海域的未來管轄問題，我們既沒有現(xiàn)成的外國經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，也沒有港澳“一國兩制”實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)可以參考，還沒有黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的相關(guān)論述可以遵循。鑒于以上分析，未來解決臺灣目前所控相關(guān)海域的管轄權(quán)問題，必須立足兩岸關(guān)系的實(shí)際，結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況探尋解決這一問題的思路和方法。筆者認(rèn)為，解決該問題應(yīng)堅(jiān)持“一國兩制”框架下的“變”與“不變”相區(qū)分、“主權(quán)性管轄權(quán)”與“事務(wù)性管轄權(quán)”相區(qū)分、“對內(nèi)”與“對外”相區(qū)分三大原則。