2017南海局勢(shì)：整體平靜 波濤暗涌

中國(guó)南海（資料圖）

2017年的南海形勢(shì)總體上相對(duì)穩(wěn)定，沒有出現(xiàn)特別緊張的事態(tài)。隨著中國(guó)與東盟成員國(guó)在磋商“南海行為準(zhǔn)則”和落實(shí)《南海各方行為宣言》工作取得階段性進(jìn)展，國(guó)際社會(huì)對(duì)南海問題的和平解決和南海局勢(shì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定有了更強(qiáng)的信心。然而，南海問題的解決進(jìn)程剛剛露出曙光，仍需要各方繼續(xù)努力。同時(shí)，仍有一些國(guó)家看不慣中國(guó)和東盟國(guó)家自主推進(jìn)南海和平進(jìn)程，總是有意無意地想插手干預(yù)，對(duì)地區(qū)安全構(gòu)成了潛在的嚴(yán)重威脅。

回顧2017年的南海局勢(shì)，我們大致可以看出以下幾個(gè)值得關(guān)注的新形勢(shì)、新變化。

新形勢(shì)

2017年1月20日，特朗普正式就任美國(guó)新總統(tǒng)。他秉持共和黨比較強(qiáng)硬的傳統(tǒng)外交理念，加上個(gè)人商界大佬的生意思維，以及密切關(guān)注美國(guó)較為困難的實(shí)際國(guó)情，采取了比較保守且功利主義的外交政策。在這種情況下，南海問題在特朗普政府外交“棋盤”中的位置相對(duì)不是很重要。畢竟，與打擊中東“伊斯蘭國(guó)”恐怖主義和消除朝鮮核問題可能對(duì)美國(guó)本土構(gòu)成的直接威脅相比，美國(guó)在南海問題上并沒有直接的安全關(guān)切，南海問題也沒有損害美國(guó)的實(shí)際安全利益。因此，為爭(zhēng)取中國(guó)在朝鮮半島無核化問題上采取一致立場(chǎng)和行動(dòng)，特朗普政府在南海問題上并沒有做出非常具體的政策宣示。這讓原本希望借助美國(guó)力量在南海煽風(fēng)點(diǎn)火向中國(guó)施加壓力的國(guó)家倍感失望，因此在南海問題上比以往也謹(jǐn)慎很多。

菲律賓總統(tǒng)杜特爾特認(rèn)識(shí)到包括美國(guó)在內(nèi)的域外大國(guó)對(duì)南海問題直接干預(yù)的可能性和效果都比較有限，沒有約束力的南海仲裁案實(shí)際上已經(jīng)成為廢紙一張，因此采取了比較理性務(wù)實(shí)的對(duì)華政策。從某種程度上說，菲律賓政府無限期擱置仲裁案，成為南海問題徹底翻篇的序曲，也成為啟動(dòng)“南海行為準(zhǔn)則”磋商進(jìn)程取得突破的重要?jiǎng)恿Α．?dāng)然，這也促使一些東南亞國(guó)家開始放下思想和政策包袱，尋求與中國(guó)發(fā)展更具建設(shè)性的合作關(guān)系。新加坡和越南在這方面表現(xiàn)比較突出一些。越南國(guó)家主席陳大光和越共總書記阮富仲先后訪華，再次確定了處理南海問題的外交路徑。新加坡總理李顯龍成功訪華以及訪美過程中，都幾乎沒有對(duì)南海問題進(jìn)行評(píng)論。

新成就

2017年5月18日，中國(guó)與東盟成員國(guó)落實(shí)《南海各方行為宣言》第14次高官會(huì)審議通過了“南海行為準(zhǔn)則”框架。8月5日，第50屆東盟外長(zhǎng)會(huì)雖然批準(zhǔn)了“南海行為準(zhǔn)則”框架，但因?yàn)檫@只是東盟內(nèi)部程序，在某種程度上僅算得上是一種確認(rèn)，而6日舉行的中國(guó)和東盟外長(zhǎng)會(huì)通過“南海行為準(zhǔn)則”框架才算得上正式批準(zhǔn)。與以往形成反差的是，“南海行為準(zhǔn)則”的磋商進(jìn)程在沒有外部干預(yù)的情況下反而取得了突破性進(jìn)展。

更進(jìn)一步的是，在11月13日舉行的第20次中國(guó)—東盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上，宣布啟動(dòng)“南海行為準(zhǔn)則”案文磋商。這反映了中國(guó)與東盟國(guó)家在持續(xù)增進(jìn)了解和信任的過程中邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。“南海行為準(zhǔn)則”顯示出本地區(qū)國(guó)家可以自主解決南海問題的強(qiáng)烈意愿和實(shí)際能力，將成為維護(hù)南海和平的“穩(wěn)定器”與規(guī)范性“公共產(chǎn)品”，在促進(jìn)南海安全穩(wěn)定的過程中，也將有利于阻止域外國(guó)家對(duì)南海問題指手畫腳或橫加干涉。

新前景

在中國(guó)和東盟國(guó)家磋商“南海行為準(zhǔn)則”并取得進(jìn)展的過程中，隨著11個(gè)國(guó)家的安全合作關(guān)系有所提升，南海的安全穩(wěn)定越來越有保障了。前期達(dá)成的《中國(guó)與東盟國(guó)家應(yīng)對(duì)海上緊急事態(tài)外交高官熱線平臺(tái)指導(dǎo)方針》和《中國(guó)與東盟國(guó)家關(guān)于在南海適用〈海上意外相遇規(guī)則〉的聯(lián)合聲明》都有助于11個(gè)國(guó)家合作處理相互間在南海地區(qū)可能出現(xiàn)的突發(fā)情況，避免爆發(fā)沖突，并有利于在沖突爆發(fā)后采取有效應(yīng)對(duì)措施。

在菲律賓的帶動(dòng)下，其他更多東盟國(guó)家可能會(huì)與中國(guó)建立南海問題雙邊磋商機(jī)制，通過雙邊外交談判方式和平解決南海問題。盡管這一進(jìn)程是非常困難的，但顯示出中國(guó)與南海問題直接當(dāng)事方秉持《南海各方行為宣言》的精神，并有意愿通過雙邊方式解決與中國(guó)的領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)端。當(dāng)然，這些東盟國(guó)家之間也可能會(huì)建立相似的機(jī)制，討論有效解決他們之間糾紛的可能性。這對(duì)于緩解南海局勢(shì)也是非常有益的。

新挑戰(zhàn)

“南海行為準(zhǔn)則”案文磋商的進(jìn)程將非常困難。其使用范圍、約束性程度、避免沖突和管控危機(jī)等環(huán)節(jié)已經(jīng)明顯超越了單純的建立信任措施的范疇，已經(jīng)顯示出更高級(jí)別的預(yù)防性外交功能。雖然在國(guó)際上有一些先例可循，但相關(guān)規(guī)范大多是西方的，在南海地區(qū)并不一定完全適用。這些規(guī)則在磋商過程中的技術(shù)性挑戰(zhàn)以及各國(guó)的政治性考慮交雜在一起，是有相當(dāng)大的難度的。

現(xiàn)在仍在運(yùn)行的落實(shí)《南海各方行為宣言》高官會(huì)和聯(lián)合工作組會(huì)議也許已經(jīng)不再能滿足落實(shí)“南海行為準(zhǔn)則”的要求了。在這種情況下，具有更強(qiáng)功能的南海合作機(jī)制就成為必要。它甚至可能需要增加促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)和海洋文化合作的功能，成為中國(guó)與東盟國(guó)家圍繞南海問題而構(gòu)建的綜合性機(jī)制。

域外大國(guó)不死心、不停歇的擾亂活動(dòng)出現(xiàn)了新態(tài)勢(shì)。美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)馬蒂斯在香格里拉對(duì)話會(huì)上再次挑起南海問題，美日澳三國(guó)外長(zhǎng)在東亞合作系列外長(zhǎng)會(huì)期間發(fā)表關(guān)于南海問題的聯(lián)合聲明都不算什么新把戲。特朗普政府?？哲姷侥虾芜呥M(jìn)行了4次航行與2次飛躍行動(dòng)，比奧巴馬時(shí)期還要頻繁。美國(guó)一些盟友也想打打“擦邊球”，到南海找“存在感”，如日本海上自衛(wèi)隊(duì)直升機(jī)護(hù)衛(wèi)艦“出云號(hào)”經(jīng)由南海訪問了菲律賓、新加坡和越南等國(guó)，澳大利亞海軍以軍演加訪問形式穿越了南海地區(qū)。這些不負(fù)責(zé)任的言行都對(duì)南海局勢(shì)的發(fā)展增添了相當(dāng)大的不確定性。

總的來看，南海問題在2017年在繼續(xù)朝著緩和轉(zhuǎn)好的方向發(fā)展，確定性明顯增強(qiáng)，但不確定性依然不容小覷。東盟國(guó)家在南海問題上的政策雖然有所轉(zhuǎn)向但并沒有轉(zhuǎn)變，還是希望借助東盟平臺(tái)繼續(xù)關(guān)注南海問題，菲律賓政府并沒有永久性擱置或廢除仲裁案結(jié)果的意愿。“南海行為準(zhǔn)則”雖然有助于維護(hù)南海地區(qū)的和平與穩(wěn)定，但東盟國(guó)家愿意接受多大的約束力仍不得而知。一些域外國(guó)家永遠(yuǎn)不會(huì)愿意僅僅作為南海問題的“旁觀者”。因此，也許只有中國(guó)與東盟國(guó)家通過磋商和落實(shí)“南海行為準(zhǔn)則”取得實(shí)質(zhì)性成效，才能真正能讓南海成為和平、合作、發(fā)展、繁榮之海。（周士新，上海國(guó)際問題研究院大國(guó)外交室主任，海外網(wǎng)專欄作者）中國(guó)南海網(wǎng)2017年終系列解讀（一）