“十三五”將打造中國社保升級版 老齡化城鎮(zhèn)化成重要考量

經(jīng)過30年的探索和發(fā)展，我國社會保障體系正進入全面深化改革階段。“十三五”時期，制度的公平性、財務(wù)的可持續(xù)性、制度運行效率等將成為亟待解決的關(guān)鍵問題。專家認為，需要加快頂層設(shè)計，從推動制度一體化發(fā)展、建立更加公平的待遇確定機制、加大財政補貼力度、提高制度運行效率和保障能力等方面，完善現(xiàn)行的社會保障制度，并最終實現(xiàn)中國特色的社會保障制度走向成熟、定型。

 

框架 全覆蓋社保體系基本建成

 

中國社會保障制度通過過去30年的不斷改革，在整體上已經(jīng)擺脫了計劃經(jīng)濟時代“單位保障制”軌跡，轉(zhuǎn)入了與市場經(jīng)濟時代相適應(yīng)的“社會保障制”軌道。以社會救助、社會保險、社會福利為基礎(chǔ)，以養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障等為骨架的新型社會保障體系框架基本成形。

 

從相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，社會保障體系稱得上是經(jīng)歷了一場“大躍進”式的變革。2008年至今，社會保障方面的整體公共支出年均增幅超過20%，約為同期我國GDP年均增速的兩倍；我國社會保障方面總體公共支出相當于GDP比重從2008年的6.57%增至2013年的10.04%。

 

“‘十二五’時期，是我國社會保障制度改革力度最大、發(fā)展速度最快、惠及民生最廣的時期。”中國社會保障學會會長鄭功成教授在接受本報專訪時做出了這樣的評價。人力資源和社會保障部部長尹蔚民也表示，我國已經(jīng)建立起世界上覆蓋人群最多的社會保障計劃。截至2015年上半年，全國參加基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險人數(shù)分別為8.46億人、6.56億人、1.71億人、2.08億人、1.76億人。

 

但客觀而論，中國現(xiàn)行的社會保障體系仍存在若干亟待解決的問題。如保障總體水平仍然較低，基本社會保險管理體制和運行機制城鄉(xiāng)分割、地區(qū)分割現(xiàn)象仍普遍存在，城鄉(xiāng)間、不同群體間社會保障待遇差距仍然較大。此外，社會保險統(tǒng)籌水平和統(tǒng)籌層次還不高，社會保障基金可持續(xù)性也有待改善。

 

“現(xiàn)行制度安排的設(shè)計還不同程度地存在著缺陷，致使優(yōu)化制度安排的任務(wù)還異常繁重。”鄭功成指出，目前職工基本養(yǎng)老保險還停留在地區(qū)分割狀態(tài)，醫(yī)療保險依然是城鄉(xiāng)分割，失業(yè)保險與工傷保險制度均缺乏預(yù)防風險的功能，社會保障立法依然滯后。“這些不足、缺陷與問題的存在，一部分是由于歷史原因與發(fā)展不平衡造成的，一部分是由于‘摸著石頭過河’、漸進改革中經(jīng)驗不足造成的，但也有一部分是由于改革不夠理性、制度設(shè)計不夠周密的決策失誤造成的。”鄭功成認為，有鑒于此，盡快通過科學的設(shè)計與全面深化改革來促使社會保障制度走向成熟、定型，便成了中國社會保障改革在“十三五”階段必須完成的核心使命。

 

挑戰(zhàn) 老齡化城鎮(zhèn)化成重要考量

 

“十三五”時期，社會保障體系將面臨新的機遇和挑戰(zhàn)，其中老齡化的加速和城鎮(zhèn)化的推進成為政策設(shè)計中需要考慮的重要因素。

 

清華大學國情研究院胡鞍鋼等執(zhí)筆的一份報告認為，“十三五”時期，我國的超大人口規(guī)模以及人口老齡化、老齡人口數(shù)量快速增長所帶來的壓力，在短時間內(nèi)難以化解。同時，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，從農(nóng)村向城鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)與城鎮(zhèn)之間的大規(guī)模人口流動，以及就業(yè)崗位對勞動者的粘性下降，使得我國人口總體呈現(xiàn)出高流動性特征，對社保資金征繳和社保福利供給帶來困難。

 

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，中國目前的流動人口規(guī)模在2億至3億之間，數(shù)以億計的人口處在不穩(wěn)定的流動狀態(tài)，對社會保障制度而言形成重大挑戰(zhàn)。有專家認為，是讓社會保障制度追隨流動人口不斷轉(zhuǎn)移接續(xù)，還是降低人口流動性、促進安居樂業(yè)來適應(yīng)社會保障制度，是“十三五”時期需要做政策權(quán)衡的重要問題。

 

此外，目前中國已是世界人口老齡化速度最快、老年人口規(guī)模最大、家庭人口規(guī)?？s減最多的國家。由北京大學、中國老齡科學研究中心、中國社科院等聯(lián)合完成的一份針對80歲以上高齡老人的社會調(diào)查表明，預(yù)計從2000年到2050年，我國高齡老人將以年均4.6％的速度遞增，高齡老人數(shù)量將從1200萬增加到1.14億以上。

 

“人口老齡化背景下，養(yǎng)老金支付、醫(yī)療保險基金支出、養(yǎng)老服務(wù)的供給壓力會持續(xù)攀升，為此需要付出的人力、財力、物力將呈倍數(shù)增長。我們需要進一步強化社會保障制度的互助共濟功能，并拿出更為優(yōu)良的技術(shù)方案。”鄭功成認為，能否為人口老齡化、高齡化做好養(yǎng)老金制度的結(jié)構(gòu)優(yōu)化與財務(wù)準備，是“十三五”時期必須應(yīng)對的重大挑戰(zhàn)。

 

與此同時，全面深化改革也為中國社會保障走向成熟、定型提供了巨大機遇。“社會保障實質(zhì)上是社會財富的再分配，沒有財富增長不可能在社會保障領(lǐng)域做增量改革。”鄭功成認為，在現(xiàn)階段，中國需要通過調(diào)整結(jié)構(gòu)與增加公共投入來促進社會保障制度走向成熟、定型，如果中國經(jīng)濟在未來較長時期內(nèi)繼續(xù)增長，則客觀上構(gòu)成了建立、健全中國特色社會保障體系的重要有利條件。

 

升級 以頂層設(shè)計完善社保體系

 

專家認為，“十三五”時期，我國應(yīng)著力打造中國社會保障“升級版”，從宏觀視角實現(xiàn)對中國特色社會保障體系的科學規(guī)劃、合理設(shè)計，著力建立全覆蓋、均等化、可持續(xù)、較高水平的社會保障體系。

 

鄭功成認為，需要盡快開展社會保障體系建設(shè)的頂層設(shè)計。不能只有單項制度安排（如養(yǎng)老保險）的頂層設(shè)計，而是特別需要有超越單項制度之上、超越部門之上、超越一屆政府之上的宏觀規(guī)劃。

 

此外，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、社會救助、老年服務(wù)等制度的優(yōu)化與定型，應(yīng)是“十三五”期間深化改革中必須重點考慮的領(lǐng)域。鄭功成認為，宜盡快制定職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌方案，以此消除勞動力自由流動的制度障礙。在醫(yī)療保險方面，盡快實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度的整合，進而實現(xiàn)醫(yī)保監(jiān)管、經(jīng)辦、資源、信息等的統(tǒng)一，徹底化解這一制度現(xiàn)存的重復(fù)參保、多頭經(jīng)辦、資源浪費等諸種弊端。在社會救助方面，需要盡快完善救助條件及救助對象的政策精準度，強化民政部門的職責與相關(guān)資源整合。

 

與此同時，要通過撬動市場、充分利用社會資源，例如完善面向企業(yè)與個人的稅收政策，推動職業(yè)年金、企業(yè)年金及其他職業(yè)福利事業(yè)的發(fā)展；明確劃分中央政府與地方政府的社會保障職責，確保事責與財權(quán)相統(tǒng)一。

 

發(fā)改委社會發(fā)展研究所研究員譚永生等人建議，基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險2020年實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，其他社會保險項目實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，解決醫(yī)保直接報銷問題。適時適度降低企業(yè)費率，提高個人依法參保繳費的比例。建立健全基本養(yǎng)老保險金和失業(yè)保險金待遇正常調(diào)整機制。醫(yī)保最高支付限額增至當?shù)厣鐣骄べY的10倍以上，政策內(nèi)報銷比例達到90%左右。提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年達到30%，更多用于充實社會保障基金。

 

胡鞍鋼等人建議，“十三五”時期我國社會保障發(fā)展目標制定為，到2020年力爭實現(xiàn)：城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險覆蓋率達到85%以上；城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險實現(xiàn)全民覆蓋；城鎮(zhèn)失業(yè)保險覆蓋率達到50%；城鎮(zhèn)工傷保險覆蓋2.9億人；城鎮(zhèn)生育保險覆蓋超過2億人，探索建立農(nóng)村生育保險制度；城鄉(xiāng)最低生活保障實現(xiàn)低于保障標準人群全覆蓋；公共財政中社會保障與就業(yè)類支出達到公共財政總支出的12%，相當于占GDP比重達到3.2%。（李唐寧）