香港律政司：法治的守護(hù)者 擁有充足資源保障

□記者劉建

 

十八屆三中全會提出了堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體法制建設(shè)的目標(biāo),并要求普遍建立法律顧問制度。記者近日對香港政府的律政司進(jìn)行了一番考察研究,深感香港律政司的一些職能和做法,對加強(qiáng)內(nèi)地的政府法制工作有借鑒意義。

 

維護(hù)香港法治承擔(dān)五職能

 

律政司是全面負(fù)責(zé)香港特別行政區(qū)政府(以下簡稱香港政府)法律事務(wù)的職能部門。其工作內(nèi)容相當(dāng)于內(nèi)地的政府法制工作與刑事案件的公訴工作,在職責(zé)定位上類似于內(nèi)地的政府法制機(jī)構(gòu)與檢察機(jī)關(guān)。具體而言,律政司主要承擔(dān)以下五項(xiàng)職責(zé):

 

(一)草擬香港成文法例

 

律政司負(fù)責(zé)草擬由政府提出的成文法例。香港的立法程序大致是:政府部門負(fù)責(zé)向政府提出立法建議；律政司法律草擬科負(fù)責(zé)起草法例條文并形成條例草案；立法會負(fù)責(zé)審核政府提交的法例草案。律政司2013年完成主體法例25件,附屬法例206件。

 

(二)向政府提供法律意見

 

律政司負(fù)責(zé)向政府各決策局和執(zhí)行機(jī)構(gòu)就民商事、政制、國際等方面的事項(xiàng)提供法律意見,以保證政府政策、行為的合法性。2013年,律政司向政府提供的法律意見合計(jì)超過3萬次。

 

(三)為政府草擬各類協(xié)議、招標(biāo)文件等法律文件

 

律政司協(xié)助政府處理涉及政府的商業(yè)事務(wù)、公共工程的建設(shè)以及對專營權(quán)及牌照(相當(dāng)于內(nèi)地的行政審批)的規(guī)管等,其中一項(xiàng)重要工作就是草擬、審核涉及政府的各類商業(yè)合約、承諾書、專營權(quán)文件等法律文件,避免政府陷入民商事法律糾紛。律政司2013年草擬、審核的合約以及審核的牌照等為590件。

 

(四)代表政府進(jìn)行民事、行政訴訟

 

律政司代表香港政府在法院、審裁處等司法機(jī)構(gòu)進(jìn)行涉及政府的民事訴訟、司法復(fù)核(即行政訴訟)以及仲裁、調(diào)解等其他解決爭議的法律程序。律政司2013年代表政府提起訴訟、仲裁、調(diào)解1643件,代表政府以被告身份參與訴訟、仲裁、調(diào)解981件。

 

(五)負(fù)責(zé)刑事檢控工作

 

律政司主管香港的刑事檢控工作。律政司刑事檢控科的政府律師2013年進(jìn)行刑事檢控的案件有4516件。

 

擁有充足的資源保障

 

因?yàn)槁烧炯缲?fù)著維護(hù)法治的重要職責(zé),香港政府為其配置了充裕的人力、財(cái)政資源。律政司內(nèi)設(shè)民事法律科、法律政策科、國際法律科、法律草擬科、刑事檢控科等五個(gè)業(yè)務(wù)科室,其中,四個(gè)科室的工作內(nèi)容相當(dāng)于內(nèi)地的政府法制工作。截至2012年底,律政司的公務(wù)員總?cè)藬?shù)接近1200人。因?yàn)槁烧镜恼蓭熉殧?shù)超過任何一個(gè)香港律師樓的律師職數(shù),律政司被稱為香港最大的律師樓。

 

為吸引優(yōu)秀法律人才加入律政司,香港政府在公務(wù)員序列中建立了頗具特色的政府律師職系。政府律師的級別從低到高分為政府律師、高級政府律師、助理首席政府律師、副首席政府律師、首席政府律師、律政專員等六個(gè)職級。為了保證政府律師的專業(yè)水準(zhǔn),香港頒布了《律政人員條例》,對政府律師的基本入職條件作了明確規(guī)定,即應(yīng)當(dāng)已經(jīng)在香港、英國、澳大利亞、加拿大等司法管轄區(qū)獲許可成為法律執(zhí)業(yè)者。

 

律政司的財(cái)政預(yù)算堪稱充裕。律政司2014年至2015年度財(cái)政預(yù)算為近18億元港幣。

 

在港享有很高的地位

 

香港各界對于法治的重視決定了律政司在香港社會享有較高的地位。這體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:

 

(一)律政司在香港政府組織架構(gòu)中層級較高

 

香港政府是三司十二局的架構(gòu),縱向來看可以分為四個(gè)層級:第一層級是行政長官；第二層級是政務(wù)司、財(cái)政司、律政司等三個(gè)司級單位,就像是香港政府的三駕馬車；第三層級是發(fā)展局、財(cái)經(jīng)事務(wù)及庫務(wù)局、保安局等十二個(gè)決策局；第四層級則是警務(wù)處、屋宇署、建筑署等執(zhí)行機(jī)構(gòu)。律政司居第二層級,是香港政府的三駕馬車之一,地位很高。

 

(二)律政司司長扮演多重重要角色

 

律政司司長具有多重重要身份:首先,律政司司長被公認(rèn)為是“行政長官、政府、政府各決策局、部門及機(jī)構(gòu)的首席法律顧問”；第二,律政司司長是行政會議的成員；第三,律政司司長是香港法律改革委員會主席；第四,律政司司長是香港的“慈善事務(wù)守護(hù)者”。

 

對建設(shè)上海自貿(mào)區(qū)的啟示

 

目前,上海正處于自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期,相較于香港而言,法治環(huán)境可能是上海自貿(mào)區(qū)發(fā)展的一個(gè)短板,因此,有必要借鑒律政司的經(jīng)驗(yàn),充分發(fā)揮上海政府法制機(jī)構(gòu)的作用,推進(jìn)政府法制工作向更廣范圍、更深層次發(fā)展,從而完善上海的法治環(huán)境。具體有以下幾點(diǎn)建議:

 

(一)拓展政府法制機(jī)構(gòu)的工作空間

 

改革開放三十多年來,政府法制工作主要聚焦于對干預(yù)性、管理性的行政權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范,例如,對行政處罰權(quán)、行政許可權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)等的設(shè)定、行使的規(guī)范等。而更廣范圍的財(cái)政預(yù)算支出、政府采購、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)經(jīng)營權(quán)授予、國資管理等方面的政府法制工作還存在薄弱環(huán)節(jié)和空白。應(yīng)當(dāng)借鑒律政司全面負(fù)責(zé)香港政府法律事務(wù)的經(jīng)驗(yàn),著力拓展政府法制機(jī)構(gòu)的工作空間,使行政管理型的政府法制工作向全方位、全覆蓋的政府法制工作轉(zhuǎn)變,最終將政府工作全面納入法制化的軌道。

 

(二)確定由政府法制機(jī)構(gòu)擔(dān)任政府法律顧問

 

黨的十八屆三中全會要求“普遍建立法律顧問制度”。在香港,律政司扮演著政府法律顧問的角色,并明確由律政司司長擔(dān)任政府的首席法律顧問。借鑒香港經(jīng)驗(yàn),筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)明確由政府法制機(jī)構(gòu)擔(dān)任政府法律顧問,并將政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人明確為政府的首席法律顧問。在此基礎(chǔ)上,政府可以外聘律師就某些專項(xiàng)法律事務(wù)提供意見。但需要指出的是,外聘律師只能作為政府法制機(jī)構(gòu)的補(bǔ)充,并應(yīng)當(dāng)納入政府法制機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)。政府法制機(jī)構(gòu)相較于外聘律師更適合擔(dān)任政府法律顧問的原因在于:一,由外聘律師擔(dān)任政府法律顧問,則其既處理政府事務(wù)又外接社會上的法律業(yè)務(wù),存在著身份沖突和利益沖突；二,外聘律師不是公務(wù)員,不受公務(wù)員法和政紀(jì)的約束；三,政府法制機(jī)構(gòu)在政府內(nèi)部能夠起到協(xié)調(diào)和綜合平衡的作用,而外聘律師則只提供法律意見。

 

(三)在政府法制機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立法律顧問職系

 

作為法律顧問,政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)為政府提供高質(zhì)量的法律服務(wù)。因此,有必要加強(qiáng)政府法制工作人員的職業(yè)化建設(shè)。借鑒律政司內(nèi)的政府律師職系,可以在政府法制機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立區(qū)別于一般公務(wù)員行政級別的法律顧問職位體系,并設(shè)定一定的準(zhǔn)入門檻,賦予相對獨(dú)立的晉升體系。這既能夠鼓勵(lì)政府法制機(jī)構(gòu)工作人員提升自身專業(yè)技術(shù)水平,也有利于吸引優(yōu)秀法律人才,最終,更好地發(fā)揮政府法制機(jī)構(gòu)在維護(hù)法治方面的作用。